УДК 332.12

 

О. В. Люта,

к. е. н., доцент, доцент кафедри фінансів, Українська  академія банківської справи

Н. Г. Пігуль,

к. е. н., доцент, доцент кафедри фінансів, Українська  академія банківської справи

 

САМОДОСТАТНІСТЬ ТЕРИТОРІАЛЬНОЇ ГРОМАДИ: ЇЇ СУТНІСТЬ, СКЛАД ТА НАПРЯМИ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ

 

O. V. Liuta,

Ph.D, Associate Professor of Finance department, Ukrainian academy of banking

N. G. Pihul,

Ph.D, Associate Professor of Finance department, Ukrainian academy of banking

 

SELF-SUFFICIENCY OF TERRITORIAL COMMUNITY: ITS ESSENCE, COMPOSITION AND DIRECTION OF PROVIDING

 

В статті досліджено сутність поняття «самодостатність територіальної громади», запропоновані основні її характеристики та принципи функціонування. На основі проведеного аналізу визначено фактори, що впливають на рівень самодостатності територіальної громади, а саме: наявність необхідної інфраструктури; забезпеченість кадрами, фінансові ресурси в обсягах, достатніх для повноцінного вирішення місцевих проблем.

Автори аналізують специфіку забезпечення фінансової самодостатності територіальної громади як за рахунок бюджетних ресурсів так і альтернативних джерел. Розглядаються зміни, що відбулися при формуванні бюджету територіальної громади та їх вплив на формування фінансових ресурсів відповідної території. Автори пропонують використовувати  альтернативні механізми мобілізації фінансових ресурсів територіальною громадою з метою вирішення питань місцевого значення, зокрема, муніципальні позики, кредити міжнародних фінансово-кредитних установ, міжнародна технічна допомога, гранти міжнародних донорських організацій, корпоративне спонсорство, фонд розвитку громад, партисипативне фінансування та можливість їх використання в Україні.

 

Abstract. In the article the essence of the definition "self-sufficiency of territorial community" is determined. Main characteristics and principles of self-sufficiency of territorial community functioning are suggested. The availability of necessary infrastructure; staffing potential, financial resources are basic factors having an impact on the level of self-sufficiency of territorial community.

 The authors analyze the specifics of financial sustainability ensuring of the territorial community budgetary resources as well as alternative sources. The changes took place in the budgeting of territorial community and their impacts on the financial resources of the territory are investigated. The authors suggest using alternative mechanisms of mobilizing of financial resources of territorial community with the purpose to solve local problems, including municipal loans, loans from international financial institutions, international technical assistance, grants from international donor organizations, corporate sponsorship, fund community development, participatory funding and the possibility of using them in Ukraine.

 

Ключові слова: територіальна громада, самодостатність територіальної громади, принципи самодостатності територіальних громад, бюджет, фінансові ресурси.

 

Keywords: territorial community, self-sufficiency of territorial community, the principles of self-sufficiency of territorial communitу, budget, financial resources.

 

 

Постановка проблеми. Формування самодостатніх територіальних громад, які є основою ефективного місцевого і регіонального розвитку будь-якої країни - одне з найбільш актуальних завдань сучасного розвитку України. Це пояснюється тим, що розвиток демократії в суспільстві можливий лише за наявності розвиненої системи місцевого самоврядування та самодостатності громад, які є одними із основних ознак демократії.

Сучасна Європа вбачає у місцевому самоврядуванні надзвичайно важливий елемент демократії. Йдеться насамперед про зведення ролі держави до мінімуму, обмеження бюрократичного тиску з боку керівництва, що сприяє залученню людей до цінностей народовладдя. Досвід самоуправління, а головне вироблені ним уміння, виховують у населення почуття громадської відповідальності за прийняття рішень щодо місцевого розвитку [1, с. 7].

Проблема самостійності та самодостатності територіальних громад в Україні довгий час стояла досить гостро. Принцип їх самостійності, що проголошений у Конституції, на практиці фактично не виконувався. Переважна більшість територіальних громад України, маючи право вирішувати питання місцевого значення, неспроможна їх виконувати через брак власних коштів, занепад або відсутність інфраструктури (необхідних будівель, споруд, доріг тощо), а також брак кадрів відповідної кваліфікації.

Світовий досвід свідчить про те, що тільки самодостатня територіальна громада може ефективно вирішувати місцеві питання, беручи участь в управлінні власними справами безпосередньо або через обрані ними органи, що створює простір для прояву ініціативи й творчості. Отже, актуальним питанням є дослідження особливостей функціонування та розвитку територіальних громад з точки зору їх самодостатності.

Аналіз останніх досліджень. Значний внесок у вивченні питань, що стосуються специфіки самодостатності територіальних громад здійснили наступні автори: Ровинська К. І., Шаталова Л. С., Морозюк Н. В.,    Молодожен Ю. Б., Уманець Т. В., Заблоцький Б. Тисунова В., Резник А., Бугай С. М., Жовнірчик Я. Ф., Боршош І. С., Чернецький Ю. О. та інші.

Вклад вчених-економістів у вирішенні актуальних проблем функціонування територіальних громад є вагомим, але при цьому, слід звернути увагу на об’єктивну необхідність подальшого дослідження питань, що стосуються забезпечення їх самодостатності в сучасних економічних умовах.

Метою статті є дослідження теоретичних засад  формування самодостатніх територіальних громад та обґрунтування можливих напрямків її підвищення, зокрема в частині збільшення фінансового забезпечення.

Викладення основного матеріалу дослідження. Проблемою формування дієвих та самодостатніх територіальних громад в Україні опікуються як органи державної та місцевої влади, так і жителі територіальних громад сіл, селищ та міст.

Для того щоб зрозуміти яку громаду можна називати самодостатньою звернемося, насамперед, до витоків та сутності терміну «самодостатність».

Ще з давніх часів люди намагалися зрозуміти що ж означає дане поняття. Античні філософи Сократ, Антисфен, Платон, Диоген, багато своїх праць присвятили міркуванням над сутністю даного поняття. В працях Арістотеля знаходимо, що суспільство, яке складається із кількох поселень є майже завершеною державою, яка досягає самодостатнього стану та виникає ради потреб життя та існує ради досягнення благого життя. Ідея самодостатності пронизує також і творчий доробок видатного українського філософа XVIII ст. Григорія Сковороди (1722–1794рр.) [2, с.1].

В таблиці 1 наведено трактування сутності дефініції «самодостатність територіальної громади».

 

Таблиця 1.

Сутнісна характеристика дефініції «самодостатність територіальної громади»

 

Переважна більшість авторів вважають, що під самодостатністю територіальної громади слід розуміти забезпеченість та відтворення широкого спектру ресурсів.

Таким чином, під самодостатньою територіальною громадою слід розуміти таку територіальну громаду, що має визначену територію, розвинену соціальну інфраструктуру, необхідний кадровий потенціал, матеріальні та фінансові ресурси, достатні для вирішення питань місцевого значення в інтересах жителів громади, виконання власних та делегованих повноважень місцевими органами влади.

Самодостатня територіальна громада має бути спроможна в процесі свого функціонування за умови ефективного використання своїх ресурсів не тільки задовольняти поточні потреби, а також створювати умови для подальшого успішного розвитку.

Характерними ознаками самодостатності територіальної громади є: природний приріст населення; здатність у повному обсязі задовольняти потреби населення; фінансова самостійність, незалежність та дієздатність органів місцевого самоврядування; ефективне використання ресурсного потенціалу громади для створення сприятливого життєвого середовища для її членів; створення сприятливих умов для залучення інвестицій; участь жителів громади як у внутрішніх, так і зовнішніх відносинах та процесах, що стосуються їх життєдіяльності; ефективна взаємодія, солідарність та партнерство членів територіальної громади.

Основні принципи самодостатності територіальних громад, які окреслені як принципи місцевого самоврядування, закладені в Європейській хартії місцевого самоврядування, до якої Україна приєдналася в 1997 р. Ці принципи знайшли своє відображення у Конституції України та Законі України «Про місцеве самоврядування».

Принципи місцевого самоврядування встановлені Конституцією України та Європейською хартією місцевого самоврядування, а їх деталізацію та конкретизацію здійснено в Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні».

За ступенем узагальнення їх можна поділити на дві групи: а) загальні принципи організації та здійснення публічної влади (всіх її форм) в Україні; б) принципи місцевого самоврядування як специфічної форми публічної влади.

Перша група принципів визначає загальні засади організації одночасно двох форм публічної влади в Україні – державної влади і місцевого самоврядування [12]. В системі загальних принципів організації та здійснення публічної влади особливо слід підкреслити роль принципу законності та звернути увагу на специфіку його застосування в системі місцевого самоврядування. Так, місцеве самоврядування – це влада підзаконна і всі елементи системи місцевого самоврядування зобов’язані точно та неухильно дотримуватися вимог закону.

В той же час Конституція України передбачає, що місцеве самоврядування має власні повноваження і реалізує їх самостійно та незалежно від державної влади.

Другу групу становлять принципи, що характеризують організацію та функціонування місцевого самоврядування як самостійної форми публічної влади, до них відносять такі принципи місцевого самоврядування: гласність; колегіальність; поєднання місцевих і загальнодержавних інтересів; виборність; правову, організаційну та матеріально-фінансову самостійність територіальних громад та їх органів в межах повноважень, визначених законом; визнання за місцевим самоврядуванням власної компетенції; підзвітність та відповідальність перед територіальними громадами їх органів та посадових осіб; державну підтримку та гарантії місцевого самоврядування; судовий захист прав місцевого самоврядування; самостійне вирішення територіальною громадою питань місцевого значення [12].

Враховуючи важливість кожного із зазначених принципів, необхідно звернути особливу увагу на принцип правової, організаційної та матеріально-фінансової самостійності, що є базовим при формування самодостатньої територіальної громади.

Зокрема, принцип організаційної автономії органів місцевого самоврядування визначається можливістю зазначених органів самостійно формувати власну структуру за рахунок коштів місцевих бюджетів. Фінансова та правова автономія визначають право та реальну можливість територіальних громад самостійно формувати місцевий бюджет і створювати необхідну для цього власну нормативно-правову базу.

Однак, незважаючи на тривалий термін протягом якого відбувається впровадження положень Хартії у життя, повноцінне запровадження принципів місцевого самоврядування можливе лише за умов децентралізації.

Самодостатність територіальної громади забезпечується наступними аспектами: наявність необхідної інфраструктури; забезпеченість кадрами, фінансові ресурси в обсягах, достатніх для повноцінного вирішення місцевих проблем.

Наявність інфраструктури, як фактор забезпечення спроможності територіальної громади, важливий внаслідок того, що органи місцевого самоврядування мають забезпечити надання громадянам усіх необхідних публічних послуг. Для розміщення відповідних служб необхідно мати приміщення  для: органу місцевого самоврядування; поліклініки (амбулаторії), територіального центру соціального захисту, Центру надання адміністративних послуг, органів правопорядку, пенсійного фонду, центру зайнятості, казначейства, реєстрації актів цивільного стану та майнових прав; пожежної частини.

Успішне формування спроможних громад на теренах України значною мірою визначається тими кадрами, які здатні грамотно та ефективно організувати цей процес,  самостійно управляти муніципальною власністю, фінансовими ресурсами, забезпечувати розвиток території.

Одним із ключових аспектів, що визначають самодостатність територіальної громади є наявність власних фінансових ресурсів для того, щоб успішно вирішувати ті питання та проблеми, які виникають на місцях і забезпечувати належну якість надання послуг жителям територіальної громади.

Бюджет територіальної громади є основним інструментом реалізації її прав на автономне вирішення питань місцевого господарювання. Адже саме з місцевих бюджетів здійснюється фінансування закладів освіти, культури, охорони здоров’я населення, засобів масової інформації; здійснюються видатки на соціальний захист та допомогу населенню. Саме від того наскільки бюджет буде забезпечений достатніми фінансовими ресурсами буде залежати якість та повнота надання базових соціальних та адміністративних послуг населенню, умови розвитку відповідних територій.

Доходи бюджету територіальної громади формуються за рахунок наступних джерел: податкові надходження, неподаткові надходження, доходи від операцій з капіталом, трансферти (рис.1).

 

Рис. 1. Джерела формування доходів бюджетів територіальних громад України

 

Основним джерелом доходів  є податкові надходження (близько 85 %). Протягом тривалого часу податкова та бюджетна система України була організована таким чином, що основна частина фінансових ресурсів у вигляді податків надходила до Державного бюджету України, а потім перерозподілялася і спрямовувалася до місцевих бюджетів у вигляді фінансової допомоги (дотацій та субвенцій). При цьому, кошти, що передавалися з державного бюджету, використовувалися територіальними громадами для фінансування делегованих повноважень.

Коштів для фінансування власних повноважень в бюджетах територіальних громад фактично не залишалося. Співвідношення коштів у місцевих бюджетах для фінансування делегованих та власних повноважень становило в середньому по Україні 80 % : 20 % відповідно. Зрозуміло, що ситуація, що склалася призводила до погіршення якості надання локальних послуг та неможливості здійснювати видатки з місцевих бюджетів для задоволення потреб громадян у повному обсязі.

Як свідчить досвід розвинених країн світу основним джерелом доходів бюджетів територіальних громад є місцеві податки та збори, які виступають: інструментом забезпечення економічного розвитку територіальної громади,  фінансовою основою місцевого самоврядування; головним джерелом фінансових ресурсів для утримання і розвитку місцевого господарства, а також вирішення питань місцевого значення, соціальних проблем та підвищення рівня добробуту населення.

В зарубіжних країнах питома вага місцевих податків у структурі доходів місцевих бюджетів коливається від 11 % у Великобританії до 61% у Швеції (табл.2).

В Україні цей показник традиційно становив не більше 5 % від загальної суми грошових надходжень до бюджету територіальної громади. Це позбавляло територіальні громади фінансової самостійності, посилювало залежність розвитку місцевої економіки і соціальної сфери від центральної влади, унеможливлювало вирішення проблем, що виникали на території міст, селищ і сіл. Зрозуміло, що за таких умов формування самодостатніх територіальних громад було неможливим.

На сьогоднішній день ситуація докорінно змінилася, оскільки територіальні громади внаслідок збільшення фінансових ресурсів отримали можливість ефективно наповнювати свої бюджети і фактично перейти на самозабезпечення.

 

Таблиця 2.

Структура джерел фінансування місцевої влади у європейських країнах, % [14, с. 140]

 

Починаючи з 2015 року, джерела наповнення місцевих бюджетів було розширено за рахунок передачі з державного бюджету на місця цілої низки податків, а також запровадження нових зборів.

Розглянемо детальніше перелік податкових надходжень, що будуть акумулюватися у місцевих бюджетах територіальних громад.

Так, з державного бюджету до бюджетів територіальних громад передані наступні платежі: 100 % плати за надання адміністративних послуг, 100 % державного мита, 10 % податку на прибуток підприємств приватного сектору економіки. Важливим кроком у збільшенні фінансової самодостатності територіальних громад є зарахування до місцевих бюджетів акцизного податку з реалізації суб’єктами господарювання роздрібної торгівлі підакцизних товарів та збільшення нормативу зарахувань екологічного податку до 80 % (діюча норма 35 %).

За розрахунками експертів зазначені зміни дозволять додатково залучити до місцевих бюджетів 22,4 млрд. грн..

Серед податкових надходжень ключову роль у формуванні доходів бюджетів територіальних громад займає податок на доходи фізичних осіб (ПДФО). В таблиці 3 наведено порядок розподілу ПДФО до та після проведення бюджетної децентралізації.

 

Таблиця 3.

Механізм розподілу ПДФО до та після проведення бюджетної децентралізації

 

Таким чином, результатом проведених змін стало те, що грошові кошти із загальнодержавного, обласного, районного рівнів будуть направлені на рівень територіальної громади, безпосередньо туди, де і живуть мешканці громади та отримують необхідні послуги.

Однак, незважаючи на проведені зміни, питання збільшення фінансової складової у формуванні самодостатніх громад залишається актуальним. Дефіцит фінансових ресурсів, необхідних для вирішення проблем життєдіяльності українських громад, підвищує важливість пошуку нових джерел, які б дозволили розширити фінансову базу місцевого розвитку.

Як свідчить досвід розвинених країн світу альтернативними джерелами формування фінансових ресурсів, що потенційно можуть бути залучені територіальними громадами є наступні: муніципальні позики; кредити міжнародних фінансово-кредитних установ; міжнародна технічна допомога; гранти міжнародних донорських організацій; корпоративне спонсорство; фонд розвитку громад; партисипативне фінансування.

Висновки. Отже, набір джерел фінансування розвитку територіальних громад та формування їх самодостатності є досить широким. Кожне місто, село чи селище  має унікальний, притаманний лише даній територіальній громаді набір сильних та слабких сторін, що вимагає застосування індивідуального підходу до вибору джерела фінансування місцевого розвитку та формування самодостатніх територіальних громад.

 

Література.

1. Ровинська К. І. Принципи Європейської хартії місцевого самоврядування як основа формування місцевого самоврядування в Україні [Електронний ресурс]. –
Режим доступу : http://nbuv.gov.ua/j-pdf/DeBu_2013_1_31.pdf/

2. Шаталова Л. С. Теоретичні основи визначення категорії «самодостатність» як дефініції державного управління [Електронний ресурс]. – 
Режим доступу до ресурсу: http://dspace.oneu.edu.ua/jspui/handle/123456789/2122.

3. Морозюк Н. В. Теоретичні аспекти самодостатності сільських територіальних громад [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.pdaa.edu.ua/sites/default/files/nppdaa/5.1/173.pdf

4. Молодожен Ю. Б. Теоретико-методологічні засади визначення самодостатності територіальних громад [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://mydisser.com/en/catalog/view/386/394/7335.html

5. Уманець Т. В., Шаталова Л. С. Критерії інтегральної оцінки економічної самодостатності регіону [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://dspace.oneu.edu.ua/jspui/bitstream/

6. Заблоцький Б. Економічна самодостатність регіону / Б. Заболоцький // Регіональна економіка. – 2001. – № 1. – С. 40–53.

7. Тисунова В., Резник А. Региональные аспекты административно-территориальной реформы в Украине [Електронний ресурс]. –
Режим доступу:  http://n-visnik.oneu.edu.ua/files/archive/nv_5_%28213%29_2014.pdf.

8. Проект Закону України «Про територіальну громаду» [Електронний ресурс]. –
Режим доступу: https://www.google.com.ua/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=35&cad=rja&uact=8&ved=0CDkQFjAEOB5qFQoTCPLrnO_YlckCFYGpcgod
WwUGdg&url=http%3A%2F%2Fw1.c1.rada.gov.ua%2Fpls%2Fzweb2%2Fwebproc34%3Fid%3D%26pf3511%3D10143%26pf35401%3D15370&usg=AFQjCNGxctwzlbC6h
XnXKqUcBNp4sPtMnw&sig2=VVimkq1MA9e4aOUEs0JEZA

9. Бугай С. М., Жовнірчик Я. Ф. Про напрями вдосконалення територіальної організації місцевого самоврядування [Електронний ресурс]. –
Режим доступу: http://dspace.nbuv.gov.ua/bitstream/handle/123456789/5904/14-Bugaj.pdf?sequence=1

10. Боршош І. С., Чернецький Ю. О. Шляхи забезпечення фінансово-економічної самодостатності територіальних громад малих міст [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.irbis-nbuv.gov.ua/cgi-bin/irbis_nbuv/cgiirbis_64.exe?I21DBN=LINK&P21DBN=UJRN&Z21ID=&S21REF=10&S21CNR=20&S21STN=1&S21FMT=ASP_meta&C21COM=S&2_S21P03=FILA=&2_S21STR=Tpdu_2009_2_21

11. Колтун В. Теоретико-методологічні підходи до розвитку територіальних громад [Електронний ресурс]. – Режим доступу:  http://visnyk.academy.gov.ua/wp-content/uploads/2013/11/2010-2-23.pdf

12. Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні»  [Електронний ресурс] – Режим доступу до ресурсу: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/280/97-%D0%B2%D1%80

13. Пігуль Н. Г. Європейський досвід формування доходів місцевих бюджетів  / Н. Г. Пігуль, І. М. Боярко, О. В. Люта // Вісник Хмельницького національного університету. Сер. Економічні науки. – 2012. – № 5. - Т. 2. – С. 138-142.

 

References.

1. Rovyns'ka K. I. (2013), “Principles of the тhe European Charter of Local Self-Government as a basis for the formation of local self-government in Ukraine”, available at : http://nbuv.gov.ua/j-pdf/DeBu_2013_1_31.pdf (Accessed 12 October 2015).

2. Shatalova L. S. (2012), “Theoretical grounds for determination of the term 'self-sufficiency' as definition of public administration”, available at : http://dspace.oneu.edu.ua/jspui/handle/123456789/2122. (Accessed 3 October 2015).

3. Moroziuk N. V. (2011), “Theoretical aspects of self-sufficiency rural territorial communities”, available at :  http://www.pdaa.edu.ua/sites/default/files/nppdaa/5.1/173.pdf (Accessed 3 October 2015).

4. Molodozhen Yu. B. (2010), “Theoretical and methodological foundations of determining the self- sufficiency of territorial communities”, available at : http://mydisser.com/en/catalog/view/386/394/7335.html (Accessed 3 October 2015).

5. Umanets' T. V., Shatalova L. S. (2013), “Criteria of integrated assessment of economic self-sufficiency of the region”, available at : ttp://dspace.oneu.edu.ua/jspui/bitstream/ (Accessed 5 October 2015)

6. Zablots'kyj B. (2001), “Economic self-sufficiency of the region”, Rehional'na ekonomika, vol. 1, pp. 40-53.

7. Tysunova V., Reznyk A. (2014), “Regional aspects of the administrative-territorial reform in Ukraine”, available at : http://n-visnik.oneu.edu.ua/files/archive/nv_5_%28213%29_2014.pdf. (Accessed 7 October 2015).

8. Draft Law of Ukraine "About territorial community" (2015),  available at :
https://www.google.com.ua/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=35&cad=rja&uact=8&ved=0CDkQFjAEOB5qFQoTCPLrnO_YlckCFYG
pcgodWwUGdg&url=http%3A%2F%2Fw1.c1.rada.gov.ua%2Fpls%2Fzweb2%
2Fwebproc34%3Fid%3D%26pf3511%3D10143%26pf35401%3D15370&usg=AFQjCNGxctwzlbC6hXnXKqUcBNp4sPtMnw&sig2=VVimkq1MA9e4aOUEs0JEZA (Accessed 10 October 2015).

9. Buhaj S. M., Zhovnirchyk Ya. F. (2009), “About directions of improvement of territorial organization of local self-government”, available at : http://dspace.nbuv.gov.ua/bitstream/handle/
123456789/5904/14-Bugaj.pdf?sequence=1 (Accessed 10 October 2015).

10. Borshosh I. S., Chernets'kyj Yu. O. (2009), “Ways of financial and economic self- sufficiency of territorial communities of small towns”, available at : http://www.irbis-nbuv.gov.ua/cgi-bin/irbis_nbuv/cgiirbis_64.exe?I21DBN=LINK&P21DBN=UJRN&Z21ID=&S21REF=10&S21CNR=20&S21STN=1&S21FMT=ASP_meta&C21COM=S&2_S21P03=FILA=&2_S21STR=Tpdu_2009_2_21 (Accessed 2 November 2015).

11. Koltun V. (2010), “Theoretical and methodological approaches to the development of local communities”, available at : http://visnyk.academy.gov.ua/wp-content/uploads/2013/11/2010-2-23.pdf (Accessed 2 November 2015).

12. Law of Ukraine "On Local Government in Ukraine" (1997), available at : http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/280/97-%D0%B2%D1%80 (Accessed 14 November 2015).

13. Pihul' N. H., Boiarko I. M., Liuta O. V. (2012), “The European experience of forming local budget revenues”, Visnyk Khmel'nyts'koho natsional'noho universytetu. Ser. Ekonomichni nauky, vol. 5, pp. 138-142 (Accessed 17 November 2015).

 

Стаття надійшла до редакції 19.11.2015 р.