Ю. Л. Петрушевський,

к.е.н., доцент, професор кафедри обліку і аудиту, ДонДУУ

О. І. Попадюк,

аспірант, ДонДУУ

фінансове забезпечення  реформування ЖКГ України

FINANCIAL SUPPORT OF REFORMING OF HOUSING AND COMMUNAL SERVICES OF UKRAINE

У статті розкриті особливості реалізації програм реформування ЖКГ України, проаналізовані джерела фінансування реформ у галузі, визначена недостатність державного фінансування галузі, зроблені висновки щодо необхідності науково обґрунтованого планування реформ у галузі.

In article the opened features of realisation of programs of reforming of housing and communal services of Ukraine, the analysed sources of financing of reforms in the branch, certain insufficiency of state financing of the branch, the drawn conclusions concerning necessity of scientifically proved planning of reforms for branch.

Ключові слова: програма реформування, житлово-комунальне господарство, фінансове забезпечення, джерела фінансування, інноваційний розвиток

Keywords: the reforming program, housing and communal services, financial support, financing sources, innovative development

Постановка проблеми у загальному вигляді. Вже досить довгий час стан ЖКГ України характеризується як нестабільний,  незадовільний і, навіть, кризовий. Не­відповідність відносин у цій  сфері змінам в економіці держави, неінтегрованість галузі в систему ринкової економіки, недосконалість системи державного регулювання ринку житлово-комунальних послуг, відсутність виваженої політики розвитку призвели до ситуації, коли  це загрожує національній безпеці – адже ЖКГ формує умови життєдіяльності людини.  Незадовільний стан основних засобів галузі створює постійну небезпеку аварій, які можуть стати причинами екологічних, технологічних та соціальних катастроф. Все вищезазначене ще раз підкреслює необхідність перебудови й реформування відносин у ЖКГ.

Аналіз останніх досліджень та публікацій. Наявні проблеми та критичний стан ЖКГ  України давно знаходяться у колі інтересів сучасних науковців і практиків.  Останнім часом питанням реформування ЖКГ приділяють  пильну увагу такі науковці, як Л. Беззубко, В. Геєць, Г. Губерна, В. Дорофієнко, В. Інякін, І. Панасенко та ін. Відзначаючи фундаментальність та значимість праць сучасних дослідників ЖКГ, слід зазначити, що недостатньо висвітленим залишається існуючий стан реформування галузі, особливо питання фінансового забезпечення процесу реформ.

Загальна мета – проаналізувати наявні спроби реформування житлово-комунального господарства України і стан фінансового забезпечення реформ, визначити основні проблеми і напрями  ефективного реформування галузі.

Викладення основного матеріалу. Обгрунтування отриманих результатів. Початком процесу реформування  ЖКГ України слід вважати прийняття у 1995 р. Концепції розвитку житлово-комунального господарства [5] та Концепції державної житлової політики [6]. Зазначені концепції слугували основою розробки Загальнодержавних програм реформування ЖКГ, яких  за останнє десятиріччя в Україні було три:

ЗУ «Про Загальнодержавну програму реформування і розвитку житлово-комунального господарства на 2004-2010 роки» від 24 червня 2004 р. № 1869-IV (далі – Програма 2004-2010 рр.) [2];

Проект ЗУ «Про Загальнодержавну програму реформування і розвитку житлово-комунального господарства на 2008-2012 роки» (далі – Програма 2008-2012 рр.) [4] ;

ЗУ «Про Загальнодержавну програму реформування і розвитку житлово-комунального господарства на 2009-2014 роки» від 24 червня 2004 р. № 1869-IV в редакції ЗУ №1511- IV (1511-17) від 11.06.2009 (далі – Програма 2009-2014 рр.) [3].

В тім, ознайомлення з зазначеними документами свідчить про різне бачення їх розробниками шляхів реалізації концепції реформування ЖКГ. Зазначена черга нормативних документів мала б дотримуватися принципів планомірності та закономірності: кожна наступна програма повинна була б наслідувати досягнення попередніх програм та розвивати їх, вносячи поправки на вимоги сьогодення. Натомість, принципово відрізняється базис цих програм, тобто цілі (табл. 1).

З позиції науковості, мета Програми 2004-2010 рр. сформульовано найбільш коректно, оскільки передбачає «здійснення державної політики з реформування житлово-комунального господарства…». Програма 2008-2012 рр. повинна була б сформувати «ефективну модель забезпечення населення…», тобто таке формулювання має на увазі, що у розробників програми не було свого уявлення щодо бажаного стану ЖКГ (тобто моделі) і вони, так би мовити, розраховували на те, що заходи програми та природний розвиток галузі сформують цю модель. 

Таблиця 1. Декларовані цілі реалізації Загальнодержавних програм реформування і розвитку

житлово-комунального господарства

Програма 2009-2014 рр. згідно з задекларованою метою повинна «визначити засади реалізації державної політики реформування ЖКГ…», що передбачає діяльність з розроблення державної політики реформування галузі методами програмування. Наведені формулювання свідчать про відсутність уявлення з питань організації процесу планування й того, які документи повинні забезпечувати реалізацію тих чи інших державних дій.  Доказом цієї тези є стаття 9 Господарського кодексу, яка виставляє ієрархію форм реалізації державою економічної політики і підкреслює первинність політики над програмою. Механізмом реалізації державної політики з реформування житлово-комунального господарства повинна бути відповідна програма, а не навпаки: програма реформування ЖКГ не може формувати державну політику у цій сфері.

Аналіз принципів державної політики з реформування ЖКГ, які задекларовані у Загальнодержавних програмах реформування і розвитку житлово-комунального господарства, дозволив зробити висновок, що програма 2009-2014 рр. фактично компілює в собі принципи державної політики з реформування ЖКГ, які були визначені у попередніх програмах. Між тим, декілька принципів, заявлених у Програмі 2004-2010 рр., не знайшли свого відображення у пізніших документах. Це такі досить важливі принципи:

- забезпечення сталого функціонування і динамічного розвитку сфери житлово-комунального господарства;

- удосконалення системи управління житлово-комунальним господарством;

- стимулювання інвестиційної діяльності у сфері житлово-комунального господарства;

- пріоритетності інноваційного розвитку в життєзабезпеченні населених пунктів, сприяння науково-технічному прогресу у сфері житлово-комунального господарства;

- відповідальності органів місцевого самоврядування за ефективне використання майна територіальної громади та забезпечення населення житлово-комунальними послугами відповідно до державних соціальних стандартів [2].

Виключення зазначених принципів має свідчити про відмову державної влади від гарантованого забезпечення сталого та динамічного розвитку ЖКГ на інноваційних засадах та небажання органів місцевого самоврядування належним чином відстоювати інтереси територіальної громади у вирішенні питань ЖКГ?! Відносно удосконалення системи управління ЖКГ, то зміни останніх років свідчать про ускладнення органів управління та нераціональне розподілення повноважень з регулювання, зокрема у формуванні тарифів. На відміну від Програм 2004-2010 рр. та 2008-2012 рр., у Програмі 2009-2014 рр. з’явився новий принцип – спільна відповідальність держави та органів місцевого самоврядування за якісне виконання Програми, забезпечення населення належними ЖКП та ефективність сфери ЖКГ [3]. При сьогоднішньому розподілі повноважень місцеві органи влади позбавлені реальних важелів впливу на стан реформування ЖКГ, в тім несуть спільну відповідальність за її наслідки. Приблизно такі ж зауваження стосуються й положень Програми 2009-2014 рр. відносно реалізації інституціонального забезпечення. Так, у Програмі 2009-2014 рр. зазначено, що інституціональне забезпечення виконання завдань включає такі заходи:

 - визначення функцій та відповідальності центральних, місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування щодо виконання програм забезпечення населення житлом, модернізації житлово-комунальної інфраструктури, здійснення державного регулювання, гарантування надійності, ефективності, високої якості та економічно обґрунтованої вартості житлово-комунальних послуг;

- розмежування функцій управління та державного регулювання у житлово-комунальній сфері, підвищення ролі центрального органу виконавчої влади з питань житлово-комунального господарства щодо здійснення стратегічного управління галуззю;

Аналіз компетенції органів управління ЖКГ свідчить про деякі розбіжності між декларованим і реальним станом речей. Ілюстрацією цього зауваження є, наприклад, зменшення повноважень Міністерства регіонального розвитку, будівництва і житлово-комунального господарства України (далі - Мінрегіон) щодо формування й реалізації державної політики у сфері ЖКГ порівняно із Міністерством з питань житлово-комунального господарства України (далі - Мінжитлокомунгосп): Мінрегіон створено згідно з указом Президента України № 1085/2010 від 9.10.2010 р. «Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади» [8] шляхом реорганізації Міністерства регіонального розвитку і будівництва України та Міністерства з питань житлово-комунального господарства України.

Щодо ефективності зазначених Програм, то для їх оцінки навіть не потрібно звертатися до статистичних щорічників – кожний наступний документ надає незадовільну характеристику стану ЖКГ. Не заперечуючи здобутків тих років, замість критики слід звернутися до першого розділу Програми 2009-2014 рр. «Сучасний стан житлово-комунального господарства», де зазначається, що «…серйозних позитивних зрушень у цій сфері досі не відбулося»; «ситуація в житлово-комунальному господарстві продовжує ускладнюватися, відсутні позитивні зміни у становленні ринкових засад господарювання…»; «неефективність реформування галузі призвела до критичного стану основних фондів підприємств житлово-комунального господарства. Недосконала тарифна політика зумовила хронічну і постійно зростаючу збитковість підприємств. Недосконалість системи управління житлом та підприємствами житлово-комунального господарства, а також системи регулювання природних монополій призвела до того, що підприємства галузі неспроможні ефективно працювати в ринкових умовах і надавати споживачам послуги належної якості»; «нестача власних і бюджетних фінансових ресурсів, їх неефективне розміщення, відсутність дієвого механізму залучення позабюджетних коштів не сприяють вирішенню завдань технічного переоснащення житлово-комунальних підприємств та розвитку комунальної інфраструктури…»; «значними і постійно зростаючими є втрати води і теплової енергії. Питомі витрати енергетичних ресурсів під час виробництва і надання житлово-комунальних послуг майже удвічі перевищують відповідні показники країн Європейського Союзу»; «недосконалість системи соціального захисту населення у сфері надання житлово-комунальних послуг, недостатня поінформованість населення, неузгодженість норм законодавства щодо регулювання взаємовідносин споживачів і виробників/виконавців житлово-комунальних послуг зумовлюють зростання незадоволення серед населення» [3].

Минаючи аналіз напрямів дій Програм, де пропоновані заходи найчастіше зводяться до безмежного переліку існуючих проблем ЖКГ, зупинимося на джерелах фінансування  заходів з реформування.

Так, розробники Програми 2004-2010 рр. пропонували здійснювати реформування галузі за рахунок державного і місцевих бюджетів, коштів підприємств та інших джерел (табл. 2).

Як свідчать дані таблиці, майже 30% фінансового забезпечення Програми планувалося здійснити за рахунок підприємств. З одного боку, законодавчо визнаними суб’єктами процесу державного прогнозування й програмування економічного і соціального розвитку в Україні згідно з ЗУ «Про державне прогнозування та розроблення програм економічного і соціального розвитку України» [1] є органи державної влади, державного управління й місцевого самоврядування. Тобто господарюючі структури не є суб’єктами державного планового процесу й не зрозуміло, чому Програма розраховує на їх кошти. З іншого боку, до заходів забезпечення беззбиткового функціонування підприємств ЖКГ, які формували би фінансову базу Програми, пропонувалося віднести:

 - забезпечення 95-відсоткової сплати споживачами вартості отриманих послуг – 528 млн. грн.;

- зниження ставки податку на додану вартість до 17 відсотків – 1738 млн. грн.;

- зменшення витрат і втрат на виробництво послуг – 583 млн. грн.

Таблиця 2. Орієнтовний обсяг фінансового забезпечення виконання Програми 2004-2010 рр., млн. грн. [2]

Якщо другий пункт відносно ставки ПДВ не викликає питань щодо можливості реалізації (хоча фактично й не був здійснений), реалістичність третього пункту викликає сумніви. Вказаний розмір економії від зменшення вартості витрат і втрат на виробництво послуг у 583 млн. грн.  передбачає як один із напрямів дій технічне переоснащення, на яке у програмі передбачено 7362 млн. грн. коштів підприємств, тобто фактично економічний ефект менше розміру витрат у 12,6 рази. Механізм, який заохотив би підприємства авансувати такі кошті у переоснащення із досить довгим терміном окупності, у програмі не запропонований. Якщо проаналізувати пропоноване фінансування за роками, то, як свідчать дані табл. 3, майже 61,1% видатків Зведеного бюджету у 2004 р. мало припадати на реформування галузі. У 2005 р. пропонований обсяг бюджетного фінансування реформування мав дорівнювати 57,5%, у 2006 р. – 34,6% видатків Зведеного бюджету. Зрозуміло, що пропоновані суми є завеликими при існуючому на той момент обсязі бюджетного фінансування ЖКГ на рівні 2,9% у 2004-2005 рр. та 4,7% у 2006 р. доходів Зведеного бюджету (табл. 4).

Розробники Програми 2008-2012 рр. передбачили найбільш «скромні» бюджетні видатки на реформування ЖКГ (табл. 3): лише 850 млн. грн. у 2008 р., 100 млн. грн. у 2009 р., 1150 млн. у 2010 р., 1300 млн. у 2011 р. та 1450 млн. у 2012 р. Для порівняння, Програма 2004-2010 рр. лише на 2004 р. передбачала загальний обсяг бюджетних видатків у розмірі 1628,0 млн. грн.

Загальна «бюджетна вартість» Програми 2008-2012 рр. пропонувалася на рівні 5750,0 млн. грн., що майже в 3 рази менше «вартості» Програми 2004-2010 рр. Для Програм 2004-2010 рр. та 2008-2012 рр. характерним є фактично рівномірний розподіл бюджетного фінансування із незначним збільшенням у останніх періодах реалізації.

Програма 2009-2014 рр. передбачає спрямувати на реформування галузі 23365,0 млн. грн. бюджетних коштів, що майже на третину перевищує аналогічний показник Програми 2004-2010 та в чотири рази Програми 2008-2012 рр. Відповідно до цього збільшилися й пропоновані щорічні  витрати: з 2916,2 млн. грн. або 12,5% вартості реалізації програми у 2010 р. до 2581,2 млн. грн. або 11% у 2014 р. В тім, найбільші витрати програми передбачені на 2011-2013 рр. – 25,6%, 28,9% та 21,9%.  Якщо проаналізувати зміни видатків Зведеного бюджету на ЖКГ (табл. 4), то слід зазначити, що їх значного зростання у зв’язку з реалізацією програм не відбулося.

Таблиця 3. Порівняльна таблиця обсягів бюджетного фінансування Загальнодержавних програм реформування ЖКГ та видатків Зведеного бюджету України

(складено на основі [10],[2],[3],[4],)

* - питома вага витрат на фінансування Програми 2004-2010 рр. у видатках Зведеного бюджету

** - питома вага витрат на фінансування Програми 2008-2012 рр. у видатках Зведеного бюджету

Таблиця 4. Доходи і видатки Зведеного бюджету України, млн. грн. (складено за [10])

На сайті Мінрегіону наведена інформація про виконання видатків на реалізацію державних  цільових  програм,  які  виконуються  в  межах  бюджетної  програми Міністерства  з  питань  житлово-комунального  господарства  України за  2010  рік [9] (табл. 5). Ці дані, крім тотального недофінансування, свідчать, що найбільший обсяг як затвердженого, так і виконаного фінансування державних  цільових програм Міністерства  з  питань  житлово-комунального  господарства у 2010 р. припадає на  Загальнодержавну програму реформування і розвитку житлово-комунального господарства на 2009-2014 рр. (94 % та 92,4%, що дорівнює  525 102,7 тис. грн. та  377 065,4 тис. грн. затвердженого та виконаного відповідно). Але ці цифри знов таки не співпадають не за розміром, не за одиницею виміру із затвердженим обсягом фінансування Програми 2009-2014 рр. (табл. 3).

Окрім всього іншого, цей факт свідчить про значні вади в організаційному забезпеченні планування як реформування галузі, так і діяльності міністерства: навіщо затверджувати фінансування програм в обсягах, які апріорі не можуть бути виконаними?! За розміром фінансування в порядку убування державні цільові програми розподілені наступним чином:

- Загальнодержавна програма реформування і розвитку житлово-комунального господарства на 2009-2014 роки – 94% затвердженого та 92,4% виконаного обсягу;

- Загальнодержавна програма "Питна вода України" на 2006-2020 роки – 4,1% затвердженого та 5% виконаного обсягу;

- Комплексна програма ліквідації наслідків підтоплення територій в містах і селищах України - 1,7% затвердженого та 2,1% виконаного обсягу;

- Державна програма розвитку міського електротранспорту на 2007-2015 роки 0,1% та 0,2% відповідно;

- Державна цільова економічна програма модернізації комунальної теплоенергетики на 2010-2014 роки -  0,1% затвердженого і виконаного загального обсягу фінансування державних цільових програм Мінжитлкомгоспу за 2010 р.

Таблиця 5. Видатки на реалізацію державних  цільових  програм Міністерства  з  питань  житлово-комунального  господарства  України за  2010  р.,

тис. грн. [9]

На Комплексну державну програму енергозбереження України,  Програму поводження з твердими побутовими відходами припадає менше 0,1% загального обсягу фінансування. Крім того, важко уявити, яким чином видатки у розмірі 132,6 тис. грн. можуть сприяти енергозбереженню  в Україні, як і видатки у  60 тис. грн. – вирішенню проблеми з твердими побутовими відходами.  Аналіз зазначених програм в розрізі джерел фінансування підтверджує скептичні настрої відносно раціональності й доцільності здійснення зазначених вище сум видатків. Наприклад, за  Комплексною державною програмою енергозбереження України [7] на етап 2006-2010 рр. передбачається обсяг фінансування за рахунок державного й місцевого бюджетів у сумі 413,63  млн. грн. – важко припустити, що із зазначеної суми у 2010 р. лишилося сплатити тільки 132,6 тис. грн.     

Висновки та перспективи подальших розробок. Проведений аналіз засвідчує, що на сьогодні генеральний напрямок розвитку ЖКГ досі не конкретизований. Це проявляється у Програмах 2004-2010 рр., 2008-2012 рр. та 2009-2014 рр., які суттєво різняться між собою та іноді суперечать одна іншій та існуючому розвитку галузі.  Можливості ефективного здійснення програм реформування теж викликають сумніви, хоча б з позиції їх необхідного  фінансового забезпечення: надто великі суми, заявлені у самих програмах, не відповідають стану речей з реальним бюджетним фінансуванням ЖКГ.  Все вищезазначене виявляє значні вади методології макроекономічного планування в Україні – заміна планування програмуванням не сприяє обґрунтованому стратегічному розвитку, а дозволяє лише вирішувати деякі тактичні питання сьогодення. Тому для забезпечення ефективного функціонування ЖКГ необхідно звернутися до планування реформ та їх наукового обґрунтування.

Література

1. Закон України «Про державне прогнозування та розроблення програм економічного і соціального розвитку України» від  23.03.2000 № 1602-III [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://uazakon.com/document/spart46/inx46033.htm.

2. Закон України «Про Загальнодержавну програму реформування і розвитку житлово-комунального господарства на 2004-2010 роки» від 24.06. 2004 № 1869-IV [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://dez.at.ua/Zakony/ProgrammaReformirovanija2004-2010.doc.

3. Закон України «Про Загальнодержавну програму реформування і розвитку житлово-комунального господарства на 2009-2014 роки» від 24.06.2004 р. № 1869-IV в редакції ЗУ №1511- IV (1511-17) від 11.06.2009 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://search.ligazakon.ua/l_doc2.nsf/link1/T041869.html.

4. Проект Закону України «Про Загальнодержавну програму реформування і розвитку житлово-комунального господарства на 2008-2012 роки» [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://gska2.rada.gov.ua/pls/zweb_n/webproc4_1?pf3511=33148.

5. Концепція розвитку житлово-комунального господарства України: схвалено постановою Кабінету Міністрів України від 27.02.1995 №150 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=150-95-%EF.

6. Концепції державної житлової політики: схвалена Постановою Верховної Ради України від 30.06.1995 №254/95-ВР [Електронний ресурс]. – Режим доступу:http://search.ligazakon.ua/l_doc2.nsf/link1/F950254.html.

7. Комплексна державна програма енергозбереження України: схвалена постановою КМУ від 5.02.1997 № 148 [Електронний ресурс]. – Режим доступу:  http://www.mtu.gov.ua/uk/energo_programm/11557.html

8. Указ Президента України «Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади» від 9.12.2010 №1085/2010, остання редакція від  23.11.2011 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon1.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=1085%2F2010.

9. Інформація про виконання видатків на реалізацію державних  цільових  програм,  які  виконуються  в  межах  бюджетної  програми Міністерства  з  питань  житлово-комунального  господарства  України за  2010  рік [Електронний ресурс]. – Режим доступу:  http://www.minregionbud.gov.ua.

10.    Статистичний щорічник України за 2009 рік [за редакцією  О. Г.  Осауленко]. – К.: Державний комітет статистики України. – 2010 р. – 566 с.

 Стаття надійшла до редакції 12.04.2012 р.