УДК 336.22:352

 

 

Ю. О. Петренко,

здобувач Інституту Економіки промисловості НАН України

 

КОНЦЕПТУАЛЬНІ ЗАСАДИ МІСЦЕВОГО ОПОДАТКУВАННЯ В ПРОМИСЛОВОМУ МІСТІ

 

CONCEPTUAL FRAMEWORK OF LOCAL TAXATION IN INDUSTRIAL CITY

 

В статті проаналізовано проблеми розвитку сучасного українського промислового міста на прикладі м. Донецька. Запропоновано підхід до вирішення розглянутих проблем за допомогою формування системи місцевого оподаткування в промисловому місті з урахуванням інституційних особливостей України.  

 

Problems of a present-day Ukrainian industrial city development are analysed in the article by an example of Donetsk city. The approach as to solve considered problems by forming the local taxation system in an industrial city is suggested with the accountant of institutional peculiarities of Ukraine.

 

Ключові слова: місцеве оподаткування, промислове місто, регулююча функція оподаткування, фіскальна функція оподаткування.

 

Key word: local taxation, industrial city, regulating function of taxation, fiscal function of taxation.

 

 

Вступ. Промислові міста є тією рушійною силою, яка піднімає добробут населення країни до вищого рівня, бо територіальні одиниці, в яких превалюють енергоємні екологічно небезпечні виробництва металургійної, паливно-енергетичної і хімічної галузей промисловості, виступають донорами для зведеного бюджету країни. В той же час вони, як лакмусовий папірець, висвітлюють найгостріші проблеми промислового розвитку від демографічних до екологічних. На сучасному етапі розвитку промислових міст і країни в цілому відмова від продукції екологічно шкідливих галузей в короткостроковій перспективі не вбачається можливою, натомість обґрунтованою виглядає концепція підтримки тих видів економічної діяльності, які досягли конкурентних переваг за рахунок використання наявних природних ресурсів і придбаного багаторічного досвіду. В цьому контексті актуальним є питання застосування податкових важелів з метою досягнення бажаного рівня економічного зростання і збільшення суспільного добробуту мешканців міста за утилітаристськім підходом. Формування дієвої системи місцевого оподаткування є логічним відгуком інституціональної середи на необхідність застосування інструментів податкової політики на рівні окремих територіальних одиниць.

Аналіз останніх досліджень та публікацій. Концептуальним засадам місцевого оподаткування та питанням формування місцевих податкових систем присвячено роботи таких зарубіжних науковців, як Ч. Тибу [25], М. Олсон [24], Дж. Б’юкенен і Р. Масгрейв [5], Е. Дж. Стігліц [22]; в Україні ці питання досліджують В. Вишневський [4], В. Рибак [21] та інші. Значний внесок у вивчення проблем розвитку промисловості і зокрема промислових територій внесли такі вчені, як: О. Амоша [23], Н. Барбашова [1], В. Вишневський [26], В. Міщенко [16] та інші. Разом з тим, питанням вирішення проблем промислових територій і забезпечення їх сталого розвитку за допомогою важелів місцевого оподаткування в Україні не відводиться належної уваги, що обумовлює актуальність досліджень саме в цьому напрямку.

Постановка завдання. Метою дослідження є аналіз розвитку сучасного українського промислового міста на прикладі м. Донецька і обґрунтування необхідності формування ефективної системи місцевого оподаткування в промисловому місті з урахуванням інституційних особливостей України.  

Виклад основного матеріалу дослідження із обґрунтуванням одержаних результатів.  В різних країнах світу інститут місцевого оподаткування покликаний певною мірою вирішувати питання фінансування і регулювання соціально-економічного розвитку окремих територій з урахуванням їх інституціональних особливостей. Для того, щоб мати можливість у податковій політиці зважати на специфіку територій, місцева влада повинна мати в розпорядженні власні податкові важелі в достатньому обсязі для виконання поставлених центральною владою завдань і вирішення проблем місцевого розвитку, про наявність яких і способи їх врегулювання органи місцевої влади є більш обізнаними, що сприяє ефективному забезпеченню мешканців суспільними послугами. Міста старопромислового регіону в Україні беззаперечно відносяться до територій із власною специфікою розвитку, на яку необхідно зважати при проведенні податкової політики на місцевому рівні. Розглянемо на прикладі м. Донецька основні проблеми промислового міста в Україні, що обумовлюють специфіку його розвитку.

Першою вагомою проблемою в місті є нестача інвестиційних ресурсів, зокрема в основні фонди промислових підприємств. В останні роки в місті 65–70 % інвестицій в основний капітал неприродоохоронного і 90–95 % інвестицій в капітал природоохоронного призначення здійснюється за рахунок власних коштів підприємств [2; 7–13]. Довгострокові кредити банків залишаються малодоступними для промислових підприємств через високу ставку відсотка, а інвестори не ризикують вкладати кошти в галузі з високим ступенем зносу основних фондів і тривалим строком окупності, не зважаючи на наявність джерел фінансування, бо віддають перевагу галузям із швидким оборотом капіталу. Залучених в промисловість інвестицій не достатньо для зміни ситуації із моральним старінням і фізичним зносом основних виробничих засобів – ступінь зносу основних засобів у промисловості в м. Донецьку в 2005–2010 роках складає приблизно 55 % [18, 26–27]. Тенденція падіння інвестиційних надходжень унеможливлює покращення ситуації – за останні роки простежується спад інвестиційної активності і  спричинене цим падіння вартості основних фондів в промисловості (рис. 1). Поряд із зменшенням кількості зайнятих у промисловості, ситуація впливає на падіння прибутку промислових підприємств. В місті, де промислові підприємства є містоутворюючими, таке положення є загрозливим з огляду на перспективи соціально-економічного розвитку.

 

Рис. 1. Основні фонди й інвестиції в основні фонди промислових підприємств в м. Донецьк (порівняні ціни до 2005 р.) [2; 8–13; 18; 19]

 

Інша проблема є похідною від попередньої. Через превалювання металургійної, паливно-енергетичної і хімічної галузей промисловості з використанням у виробничому процесі фізично зношених і морально застарілих основних засобів в місті гостро постає питання викидів шкідливих речовин в атмосферне повітря від стаціонарних джерел забруднення. Протягом останніх років обсяги викидів зменшились (рис. 2), залишаючись одними з найбільших у країні [6] (але таке зменшення  в основному пов’язане не з природоохоронною діяльністю підприємств, а з закриттям окремих виробництв і цехів). Високий рівень забруднюючих викидів негативно позначається на стані здоров’я мешканців, народжуваності та смертності, тривалості життя.

 

Рис. 2. Обсяги викидів шкідливих речовин в атмосферне повітря від стаціонарних джерел в м. Донецьку в 2005–2010 роках [6]

 

За умови неможливості швидкого переходу промисловості міста (і країни в цілому) до вищого технологічного укладу, стає очевидним, що збільшення інвестицій в промисловий сектор призведе до зростання викидів шкідливих речовин в атмосферне повітря. Для фінансування природоохоронної діяльності підприємства екологічно шкідливих виробництв України формують фонд охорони навколишнього природного середовища (далі НПС) за рахунок платежів за шкідливі викиди і скиди в природні об’єкти. Як відомо із практики існування природоохоронних фондів в Україні, випадки нецільового використання коштів цих фондів не є поодинокими [16]. Зважаючи на те, що, за даними аналізу щорічних звітів, кількість шкідливих викидів в НПС практично не має залежності ані від відомчої приналежності підприємства-забруднювача, ані від форми власності господарюючого суб’єкту, ані від місця його розташування, і кількість забруднюючих речовин визначається лише обсягами виробництва [1, 34], стримування забруднення атмосферного повітря як негативної екстерналії пропонується здійснювати шляхом боротьби з викидами "на кінці труби" [15, 235] через фінансування безпосередньо промислових підприємств чи спонукання їх до фінансування очисних заходів за власний рахунок.

Структура фінансування капітальних потреб підприємств в ринковій економіці складається з самофінансування, зовнішніх або залучених коштів і державної підтримки, причому в умовах кризи частка самофінансування і державної підтримки зростає, а позикових коштів – знижується [23, 22–24]. Високий рівень самофінансування при активному регулюючому втручанні держави в економічний процес є основою розвитку промисловості [23, 6]. Регулююче втручання обумовлено промисловою політикою держави, направленою на зміну галузевої структури виробництва в тих напрямках, які, за сподіваннями, пропонують кращі перспективи економічного зростання, ніж за умови ринкової рівноваги [26, 7]. На підтримку державного втручання Р. Майсгрейв наголошував, що справедливості між поколіннями ринки забезпечити не можуть, і займатися цим має держава [5, 153]. Проте функціонуючи в межах державної промислової політики, промислове місто має бути забезпечене певними економічними важелями і фінансовими ресурсами для вирішення поставлених перед ним завдань. Одними із найпотужніших економічних важелів є податкові, які на рівні міста представлено у вигляді місцевого оподаткування.

Становлення інституту місцевого оподаткування є логічним відгуком інституціональної середи на необхідність застосування інструментів податкової політики на рівні окремих територіальних одиниць. В залежності від основних функцій, задля виконання яких застосовуються податкові важелі, можна виділити два основних напрямки завдань, вирішуваних за допомогою місцевого оподаткування.

Фіскальна функція місцевого оподаткування охоплює питання формування фінансових ресурсів місцевих бюджетів і ґрунтується на постулатах теорії фіскального федералізму, в основі якої лежить розподіл суспільних благ на загальнодержавні та місцеві, а також ідеї про те, що для отримання ефективного результату від надання суспільних послуг їх забезпечення має визначатися і оплачуватися тими, хто отримує від них вигоду. "Суспільні блага і послуги, користь від яких має все населення країни, повинні забезпечуватися і оплачуватися централізовано, тоді як ті, що поширюються тільки на якийсь певний регіон, мають забезпечуватися на місцевому рівні" [5, 105], зауважував Р. Масгрейв. Одним із основних принципів фіскального федералізму є принцип фіскальної рівноваги М. Олсона, згідно з яким видаткові та відповідні до них дохідні повноваження мають знаходитися у компетенції одного й того ж органу влади [24, 482–483].

Регулююча функція місцевого оподаткування охоплює питання впливу податкової політики на окремі аспекти розвитку територіальної одиниці, в межах якої запущено регулюючий механізм, а у випадках екстерналій – і за її межами. Як підприємства, так і індивіди роблять свій вибір під впливом певних податкових режимів, обираючи між споживанням та заощадженням, працею та відпочинком, більшою платою за викиди забруднюючих речовин у навколишнє природне середовище та встановленням очисного обладнання тощо. Податок не має впливу на поведінку економічного суб’єкта і вважається неспотворюючим лише тоді, коли немає можливості змінити податкові зобов’язання. Але, звертаючи увагу на відмови ринку, негативні екстерналії та необхідність регулювання поведінки економічних агентів,коригуючі податки збільшують надходження і підвищують ефективність розподілу ресурсів. Такі податки можуть виправляти наслідки негативних екстерналій [22, 473]. Звичайно, провали держави також мають місце, але саме державні інститути в демократичному суспільстві покликані захищати і відстоювати права громадян, застосовуючи всі доступні важелі впливу, в тому числі й податкові. Навіть відомий поборник обмеження політичної влади уряду Дж. Б’юкенен признавав, що "… моделювати державу на основі положення, що бюрократи ледачі, а посадовці корумповані й прагнуть лише самозвеличення – значить подавати упереджену картину. Її поширення згубно діє на добру державу у демократичному суспільстві" [5, 33].

Питання наповнення місцевих бюджетів і податкового регулювання як основні при досліджені місцевого оподаткування є взаємозв’язаними, але можуть мати різні часові горизонти. Наприклад, можна застосувати такі податкові важелі, які зменшать надходження до місцевого бюджету в певному часовому інтервалі, але призведуть до зростання рівня економічного розвитку в місті або вирішать низку гострих термінових проблем. Постає питання вибору між різними альтернативами, або сценаріями розвитку. Щоб уможливити такий вибір і застосування дієвих важелів, особи або органи влади, які приймають рішення стосовно соціально-економічної політики на місцевому рівні, мають бути законодавчо забезпечені певними повноваженнями щодо власної податкової політики в рамках централізовано визначеного державного напрямку.

В цьому контексті актуальним є питання щодо можливості застосування обох функцій оподаткування на рівні міста з метою досягнення бажаного рівня економічного зростання і збільшення суспільного добробуту за утилітаристськім підходом, адже беручи до уваги інституціональні особливості України, спочатку доцільно дослідити способи максимізації суспільного добробуту мешканців територіальної громади в цілому, і тільки після досягнення цієї умови переходити до окремо взятого мешканця. Для цього потрібно мати достатні податкові повноваження на місцевому рівні. Місцеві податки і збори, які за нормами Податкового кодексу України є власними доходами місцевих бюджетів, не виконують фіскальної або регулюючої функції в тій мірі, щоб уможливити їх значний вплив на формування бюджету міста або регулювання поведінки економічних суб’єктів.

Щодо виконання місцевим оподаткуванням фіскальної функції, порівнюючи господарство міста з великим підприємством, В. Вишневський звертав увагу на те, що таке порівняння є доцільним, і "податковий тиск" на місто в Україні є невиправдано високим – в 2008 році в середньому підприємства перераховували державі менш як 40 відсотків доданої ними вартості, а місто віддавало на загальносистемні потреби більш як 60 відсотків мобілізованих на його території податкових і прирівняних до них доходів. При цьому міські органи влади не мали скільки-небудь великих джерел доходів, що їх вони, виражаючи волю населення, могли б встановлювати і регулювати самостійно: місцеві податки та збори становили близько двох відсотків загального фонду бюджету міста [4]. Після прийняття Податкового кодексу міська влада не отримала ані повноважень, ані надходжень, достатніх для зміни ситуації [17].

Щодо застосування регулюючої функції, то серед податкових пільг як одного з основних інструментів податкового регулювання, в розпорядженні органів місцевого самоврядування знаходяться лише ті, що стосуються місцевих податків і зборів за чинним Податковим кодексом, а саме: пільги по збору за місця для паркування транспортних засобів і туристичному збору, що встановлені органами місцевого самоврядування і не мають цільового призначення [20]. Очевидним є те, що регулююча дія таких пільг не має значного впливу на функціонування місцевої економічної системи.

В залежності від функціональної ознаки міста доцільно дослідити можливість передання до компетенції міської влади різних видів податків і зборів із наданням їм статусу місцевих з огляду на особливості розвитку місцевої економічної системи, адже за нормами чинного законодавства до місцевих податків і зборів належать такі, що не відображають специфіки соціально-економічного розвитку на місцевому рівні і є однаковими на всій території України (рис. 3). В промисловому місті такими податками можуть бути податок на доходи фізичних осіб, податок на прибуток підприємств і екологічний податок, які є застосовуваними на місцевому рівні в різних державах світу. Розглянемо стисло кожен із запропонованих податків.

 

 

Рис. 3. Класифікація податків і зборів, що стягуються на місцевому рівні в країнах світу і в Україні, за базою оподаткування

 

Податок на доходи фізичних осіб є найвагомішим податковим джерелом доходів місцевого бюджету м. Донецька в 2005–2010 рр. Деякі європейські експерти, незважаючи на певні недоліки у стягуванні та неповне узгодження із принципами місцевого оподаткування, вважають цей податок одним з найбільш адекватних джерел доходу на місцевому рівні [21, 29].

Податок на прибуток підприємств може становити одне з найвагоміших джерел місцевих податкових доходів. Оскільки об’єктом оподаткування є прибуток як сума, яку можна витратити без посягань на капітал, він в меншій мірі торкається джерела доходу – капіталу [21, 30]. В промисловому місті як різновид податку на прибуток підприємств може бути встановлено податок на прибуток промислових підприємств, отриманий від основної діяльності підприємств добувної і переробної промисловості, виробництва та розподілення електроенергії, газу та води (коди C, D, E за КВЕД ДК 009:2005 [14]), що відображає специфіку міста. Подібний підхід застосовано в Податковому кодексі при звільненні від оподаткування прибутку окремих галузей промисловості (підприємств легкої, суднобудівної промисловості тощо) [20].

Екологічний податок також відображає особливості розвитку промислового   міста.   Відомо,   що   коштів   в   природоохоронних   фондах місцевих бюджетів не вистачає на фінансування великих за масштабом природоохоронних заходів. Екологічні проблеми на протязі десятиріч лише фіксуються в місцевих екологічних управліннях без проведення заходів щодо покращення ситуації, що склалася [1, 34]. Запровадження податку має на меті вирішення проблем нестачі фінансових ресурсів в природоохоронній сфері та стимулювання забруднювачів до зменшення викидів і встановлення очисного обладнання. Після прийняття Податкового кодексу до податкових надходжень, мобілізованих органами Державної податкової служби, за шифром бюджетної класифікації 19010000 "Екологічний податок"  окремо зараховуються: надходження від викидів забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами забруднення (19010100), надходження від скидів забруднюючих речовин безпосередньо у водні об’єкти (19010200), надходження від розміщення відходів у спеціально відведених для цього місцях чи на об’єктах (19010300) та інші. Екологічний податок, чи декілька видів його надходжень (наприклад, в промисловому місті – екологічний податок за забруднення атмосферного повітря стаціонарними джерелами забруднення), що найбільш відображають специфіку міста, доцільно передати в розпорядження місцевій владі для боротьби з екологічними екстерналіями на рівні міста на постійній основі (згідно чинного Бюджетного кодексу частка екологічного податку зараховується до спеціального фонду місцевих бюджетів і скорочуватиметься протягом наступних трьох років:  у 2011–2012 роках – 70 відсотків, у тому числі: до сільських, селищних,  міських  бюджетів – 50 відсотків; у 2013 році – 47 відсотків, у тому числі: до сільських, селищних, міських бюджетів – 33,5 відсотка;  з 2014 року – 35 відсотків, в тому числі: до сільських, селищних, міських бюджетів – 50 відсотків) [3].

Висновки. Основним завданням інституту місцевого оподаткування є вирішення питань наповнення місцевих бюджетів і податкового регулювання на місцевому рівні. Його застосування базується на теорії фіскального федералізму з урахуванням інституціональних особливостей країни. В Україні місцеві податки і збори не виконують в повній мірі ані фіскальної, ані регулюючої функції, що ускладнює повноцінний економічний розвиток окремих територій і призводить до втрат можливостей економічного розвитку держави в цілому.

В промисловому місті, зважаючи на особливості функціонування, пропонується розглянути можливість передачі на місцевий рівень запропонованих податків як таких, що відображають специфіку міста: податку на доходи фізичних осіб, податку на прибуток підприємств (промислових підприємств) і екологічного податку (в повному обсязі або окремих обраних видів надходжень). Для цього внести відповідні зміни до Податкового кодексу. Передача таких податкових повноважень дозволить використовувати як фіскальну, так і регулюючу функції податків на рівні міста. Це в свою чергу, посприяє проведенню власної податкової політики і вирішенню соціальних та економічних проблем, притаманних промисловим містам. За умови отримання в розпорядження достатніх податкових важелів влада на місцевому рівні може застосовувати різні інструменти податкового регулювання і стимулювання, одними з найвагоміших серед яких є податкові пільги.

 

Список використаних джерел

1 Барбашова Н.В. Об экологической безопасности региона в контексте реализации идеи бюджетного федерализма / Н.В. Барабашова  // Экономика и право. – №1, 2010. – С. 30–35.

2 Будівельна та інвестиційна діяльність у місті Донецьку за 2010 рік: стат. бюлетень / Державний комітет статистики України. Головне управління статистики у Донецькій області. – Донецьк, 2011. – 15 с.

3 Бюджетний кодекс України від 08.07.2010 р. № 2456-VI, в редакції від 04.07.2012 р. [Електронний ресурс]: Матеріали сайту Верховної Ради України. – Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/2456-17.

4 Бюджетный федерализм: быть или не быть? / Голос Украины. – 19 сентября 2008. – № 178 (4428). – С. 11.

5  Б’юкенен Дж., Масгрейв Р. Суспільні фінанси і суспільний вибір: Два протилежних бачення держави; пер. с англ. А. Іщенко. – К.: Видавничий дім "Києво-Могилянська академія", 2004. – 180 с.

6 Довкілля Донеччини 2010: стат. збірник / Державний комітет статистики України. Головне управління статистики у Донецькій області. – Донецьк, 2011. – 152 с.

7 Інвестиції в основний капітал на охорону навколишнього середовища і раціональне використання природних ресурсів у 1996, 2000–2005 рр.: стат. збірник №03/5–6/90 / Державний комітет статистики України. Головне управління статистики у Донецькій області. – Донецьк, 2006. – 41 с.

8  Капітальні інвестиції та інвестиції в основний капітал: стат. бюлетень № 03/5–4/64 за 2005 р. / Державний комітет статистики України. Головне управління статистики у Донецькій області. – Донецьк, 2006. – 25 с.

9  Капітальні інвестиції та інвестиції в основний капітал: стат. бюлетень № 03/5–4/53 за 2006 р., ч. ІІ / Державний комітет статистики України. Головне управління статистики у Донецькій області. – Донецьк, 2007. – 17 с.

10 Капітальні інвестиції та інвестиції в основний капітал: стат. бюлетень № 03/5–4/103 за 2007 р., ч. ІІ / Державний комітет статистики України. Головне управління статистики у Донецькій області. – Донецьк, 2008. – 17 с.

11 Капітальні інвестиції та інвестиції в основний капітал у Донецькій області: стат. бюлетень за 2008 р. / Державний комітет статистики України. Головне управління статистики у Донецькій області. – Донецьк, 2009. – 19 с.

12 Капітальні інвестиції та інвестиції в основний капітал у Донецькій області за 2009 рік: стат. бюлетень / Державний комітет статистики України. Головне управління статистики у Донецькій області. – Донецьк, 2010. – 19 с.

13 Капітальні інвестиції та інвестиції в основний капітал у Донецькій області за 2010 рік: стат. бюлетень / Державний комітет статистики України. Головне управління статистики у Донецькій області. – Донецьк, 2011. – 19 с.

14 Класифікатор видів економічної діяльності (КВЕД) ДК 009:2005 (NACE, Rev. 1.1-2002), затверджений наказом від 26.12.2005 р. №375.

15 Медоуз Д., Рандерс Й., Медоуз Д. Пределы роста. 30 лет спустя / Пер. с англ. – М.: ИКЦ «Академкнига», 2007. – 342 с.: ил.

16 Міщенко В.С. Чи є прогрес у природоохоронному фінансуванні в Україні? [Електронний ресурс] // Збірник матеріалів ІІ-го Всеукраїнського з’їзду екологів з міжнародною участю. Інтернет-спільнота «Промислова екологія». – Режим доступу: http://eco.com.ua.

17 Налоговый кодекс и местные бюджеты: первые результаты / Голос Украины. – 20 апреля 2011. – №72 (5072). – С.  16.

18 Основні засоби Донецької області у 2005–2010 роках: стат. збірник / Державний комітет статистики України. Головне управління статистики у Донецькій області. – Донецьк, 2011. – 167 с.

19 Офіційний сайт Державної служби статистики України.  – Режим доступу: http://www.ukrstat.gov.ua.

20 Податковий кодекс України від 02.12.2010 р. № 2755-VI  [Електронний ресурс]: Матеріали сайту Верховної Ради України. – Режим доступу: http://zakon1.rada.gov.ua/laws/show/2755-17.

21 Рыбак В.В. Рыночная трансформация системы доходов местного самоуправления: теория и практика. – Донецк: ИЭП НАН Украины, 2000.–280 с.

22 Стігліц Дж. Е. Економіка державного сектора / Пер. з англ. А.Олійник, Р.Скільський. – К.: Основи, 1998. – 854 с.

23 Фінансові та інституціональні засади регулювання розвитку промислового виробництва: монографія / О.І. Амоша, О.В. Матюшин, Н.В. Шемякіна та ін. / НАН України, Ін-т економіки пром-ті. – Донецьк, 2010. – 366 с.

24 Olson M. The principle of ‘Fiscal Equivalence’: The Division of Responsibilities among Different Levels of Government // American Economic Review. – 59 (2), 1969. – Р. 479–487.

25 Tiebout Ch. M. A Pure Theory of Local Expenditures // The Journal of Political Economy. – Vol. 64, No. 5, 1956. – P. 416–424.

26 Vishnevsky V.P., Dementiev V.V. Industrial Policy for Ukraine: Theoretical Aspects // Economic Herald of the Donbas. – №4 (26), 2011. – P. 5–20.

 Стаття надійшла до редакції 5 травня 2011 року.