EnglishНа русском

Ефективна економіка № 2, 2013

УДК 332

 

С. А. Романюк,

заступник віце-президента

Національної академії державного управління при Президентові України

 

ЕВОЛЮЦІЯ ПІДХОДІВ ДО ПІДТРИМКИ РЕГІОНАЛЬНОГО РОЗВИТКУ В КРАЇНАХ СВІТУ

 

У статті розглядаються еволюційні зміни у формуванні державної   підтримки регіонального розвитку, аналізуються  різні моделі  регіональної політики та їх ефективність.

 

В статье рассматриваются эволюционные изменения  формирования государственной поддержки регионального развития, анализируются модели региональной политики и их эффективность.

 

The article deals with the evolutionary of formation of state support for regional development, analyzes the models of  regional policy and their efficiency.

 

Ключеввые слова:  поддержка регионального развития, модели региональной политики, региональное развитие.

 

Ключові слова: підтримка регіонального розвитку,моделі регіональної політики, регіональний розвиток.

 

Keywords: support for regional development, the models of regional policy, regional development.

 

 

Постановка проблеми.  Із зміною умов розвитку на регіональному рівні, викликаними різними процесами, пов’язаними із глобалізацією, відбувається перегляд підходів до формування державної політики підтримки регіонального розвитку: вона поступово трансформується в інтегровану, скоординовану, багаторівневу систему дій центральних та місцевих органів влади, спрямовану на підвищення ендогенного регіонального  потенціалу, що базується на  підвищенні спроможності людського капіталу, інституційному забезпеченні розвитку. Вивчення сучасних ефективних моделей державної політики, що використовуються у різних країнах, є важливим для їх можливої адаптації в умовах України.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Проблеми сучасних підходів  у формуванні регіональної політики висвітлюються у дослідженнях таких вітчизняних науковців, як О.І.Амоша, С.О.Біла, З.С.Варналій, В.С. Кравців,  Н.А. Мікула, О.Ф. Новикова, Ю.Д.Радіонов та інших. Водночас, пошук найбільш ефективних підходів у політиці держави щодо підтримки регіонального розвитку залишається  актуальним.

Мета статті: дослідження основних  змін у підходах до формування політики  державної підтримки регіонального розвитку у різних країнах світу.

Виклад основного матеріалу дослідження.

Уявлення про зміст  регіональної політики в  різних країнах світу розвивалося суттєво весь час. У переважній більшості  розвинутих країн   регіональна політика була  сформована  у 50 – 60 роках  минулого століття. Головними цілями її на той час були забезпечення рівності  і збалансованого розвитку .

Теоретичним обґрунтуванням цих цілей були економічні  моделі, за якими державні інвестиції можуть змінювати  умови попиту у менш розвинутих регіонах. Основними інструментами політики виступали перерозподіл доходів через фінансові трансферти національними урядами, які супроводжувалися значними інтервенціям  державних інвестицій , насамперед у відсталі регіони.

Протягом 1970- х і початку 1980 років  у зв’язку із змінами у світовій економіці, викликаними економічною кризою, цілі регіональної політики розширюються від зниження диспропорцій  в доходах і інфраструктурі  до зниження диспропорцій  у безробітті. Таке спрямування регіональної політики базувалося на  теоретичних підходах, що визначали можливості державного регулювання  умов попиту через субсидії  та стимули бізнесу , які б  могли вплинути на територіальне розміщення виробництв та інвестицій з метою розширення зайнятості на існуючих або створення нових робочих місць в проблемних територіях.

До початку 90 – х років регіональна політика переважно фокусувалася на інвестиційній допомозі спеціально визначеним  регіонам та інфраструктурній підтримці, а також політиці інтервенцій  у чітко визначені території [1].

Фактично  у цей період політика економічного розвитку в більшості країн була схожою, з незначним урахуванням регіональної специфіки, і зосереджувалася на державних інвестиціях у великі інфраструктурні проекти – будівництво доріг, залізниць, водоочисних споруд, утилізації промислових та побутових відходів [2]. 

Проте ряд досліджень переконливо доводять, що навіть якщо агрегований вплив  такої інфраструктурної політики був позитивним, вона часто призводила до зростання регіональної поляризації і подальшої маргіналізації  периферійних регіонів [3].

Таким чином,  довготермінові та значні фінансові  інтервенції не були необхідною та достатньою умовою зменшення  регіональних диспропорцій.

Як правило, рішення про фінансову допомогу приймалося за принципом  «зверху - донизу»; змішаний, інтегрований підхід, який би передбачав врахування специфіки території ( підхід «знизу - догори»), ігнорувався; територія фактично залежала від державної підтримки, і державні субсидії були ключовим елементом стратегічного регіонального розвитку.   

Державна допомога базувалася на стратегії внутрішнього інвестування і передбачала підтримку та залучення на території великих компаній.

 Привабливість таких підходів до розвитку територій була в їх простоті, наочності та популярності. Політка, яка базується на вірі у те, що достатньо покращити управління, виділити достатньо ресурсів на створення інфраструктури и створити пільгові умови для інвестицій для того, щоб приватний капітал почав рухатися у економічно відсталі регіони, себе не виправдала.

Вони , як свідчать численні дослідження, не призводили до  територіального розповсюдження економічного розвитку, і нерідко їх наслідками було подальше зростання диспропорцій між економічно розвинутими і периферійними регіонами.

Найбільш  переконливим в цьому контексті  уявляється  досвід європейських країн.. В табл. 1  наведені узагальнені  три моделі  політики регіонального розвитку в країнах Європи, які можна  визначити, як «італійську», «іберійську» та «ірландську». Такий вибір  назв викликаний  відображенням регіональної політики Італії між 1955 та 1990 роками, в Іспанії та Португалії протягом 1980 – 1990 років та Ірландії протягом 1980- 2000 років.

 

Таблиця 1. Основні  моделі політики регіонального розвитку в Європі [4]

 

«італійська» модель

«іберійська» модель

«Ірландська» модель

Обгрунтування

Створення робочих місць

Створення робочих місць та доступ до товарних ринків

Підготовка працівників для отримання роботи де це можливо

Мета

Перенесення уваги від розвинутих до відсталих регіонів

Посилення доступу виробників з відсталих регіонів до ринків у розвинутих регіонів

Інтеграція відсталих та розвинутих регіонів

Інструменти

Цільові державні інтервенції у відсталі регіони

Спрямованість державних інвестицій у об’єднуючу регіони інфраструктуру

Розвиток інституцій та об’єднуючої інфраструктури

 

Зсув в регіональній політиці ілюструє, як країни намагались знайти більш ефективні підходи у регіональному розвитку. В Італії, після періоду просторово спрямованих державних стимулів для  створення підприємств на  півдні країни, підхід поступово змінився на  стимулювання розвитку соціальних послуг ( інституційний розвиток) і покращення інфраструктури. В Іспанії регіональна політика з початку зосереджувалася на комбінуванні стимулів та створенні інфраструктури, пізніше – на покращенні в освіті та професійній підготовці. В Ірландії політика зосереджувалася на інституціях – особливо на  створення сприятливого середовища для бізнесу і національних зусиллях по наданню базових соціальних послуг – освіти, охорони здоров’я, а  також на об’єднуючій регіони інфраструктурі.

В результаті італійський досвід намагання розвинути регіон Mezzogiorno  довів неефективність зосередження влади лише  на цільових стимулах для інтеграції відсталих регіонів  у національну економіку: фінансова підтримка півдня країни  через слабкість та неефективність  інституцій не принесла економічних вигід,  а лише поглибила протиріччя між ними без зменшення розриву у показниках розвитку.

Регіональна політика в  Іспанії та Португалії  була зосереджена на розвитку  інфраструктури, хоча також передбачала державне стимулювання розміщення підприємств у слаборозвинутих регіонах. У кінці 1990 –х на інфраструктуру  в них витрачалося половина державних капіталовкладень. І хоча Євросоюз  здійснював фінансові інтервенції у найбідніші регіони з метою скорочення безробіття, асиметрія між ними не зменшувалася  [5].

Більш позитивним виявився досвід Ірландії, навіть не зважаючи на різке погіршення економіки після 2002 року виключно через «житлову бульбашку»: між 1977 та 2007 роками ВВП на одну особу в країні виріс з менш ніж 75%  відносно  середнього по ЄС до 125%.

Проте очевидним є те, що прогрес будувався  , у тому числі на зрозумілій політиці регіонального розвитку. Як результат, територіальна економічна концентрація в Ірландії суттєво зросла, як і ВВП на одну особу:  якщо цей  показник у 1977 році  був приблизно однаковим у Греції, Ірландії  та Іспанії ( 9 000 дол. США), а Португалії – 6 000 дол. США, то  у 2002 році він був  у Португалії на рівні 11 000 дол. США, Греції та Іспанії – 15 000 дол. США, а в Ірландії – 27 500 дол. США. «Кельтський тигр», як титулують Ірландію за економічні результату розвитку, дійсно продемонстрував надзвичайну динаміку розвитку буквально за два десятиліття.

На початку 1990 – років  країна була аграрною та  відсталою, такою, що знаходилася на європейській периферії. В кінці 1980 років рівень безробіття в країні сягав 18%, а 40% експорту складали продовольчі товари [6]. До складових такого економічного буму дослідники відносять, по – перше, членство Ірландії в ЄС, яке дозволило отримати понад 60 млрд. дол. США субсидій з Євросоюзу. По – друге, ці субсидії Ірландія витратила  на освіту з наголосом на новіші технічні знання і розвиток інфраструктури. По – третє, пільгова податкова політика для стимулювання інвестицій , яка стимулювала значний приток іноземного капіталу.

У підсумку  -  «ірландська» модель успіху базується на зростанні економічної концентрації, скоординованих зусиллях забезпечення внутрішньої  регіональної інтеграції через адекватну  територіальну політику забезпечення соціальних послуг ( інвестування в освіту, фахову підготовку робочої сили),   селективні  інфраструктурні  інвестиції у транспортний зв'язок  між розвинутими і відсталими регіонами. Як відмічено у дослідженні Р.Мартіна , біля 45% Структурних Фондів ЄС  у 1994 -1999 роках було інвестовано в Ірландії у розвиток людських ресурсів порівняно з менш, ніж 30% в Іспанії, Португалії та Греції [7].

 Слід, однак, відмітити, що  такі порівняння потребують певних застережень, оскільки розмір країн , а також історія їх розвитку, у тому числі в політичних аспектах, суттєво впливає на нинішнє становище регіональної асиметрії. 

Елементи «італійської» та «іберійської» моделі присутні , зокрема, в регіональній політиці Великобританії з наданням  грантів регіонального розвитку   та селективною регіональною допомогою, підтримку в Німеччині через регіональну політику  GA (Gemeinschaftsaufgabe), започатковану ще   у 1969 році. Ефективність такої політики є недостатньо переконливою, навіть для таких розвинутих країн.

 Зокрема, незважаючи на надзвичайно великі фінансові інтервенції  у регіони  Східної Німеччини – понад 2 трильйона євро –  показник GDP per capita для цієї частини ФРН залишається на рівні 65% від західної. Левова частка цих коштів була спрямована на  соціальні трансфери   та інфраструктуру, аніж на інвестиції у людський капітал [8].

Здійснений нами аналіз регіональної політики  інших країн свідчить, що і їм  притаманні окремі    складові вищенаведених моделей, які змінювалися з часом. Зокрема, дослідження політики регіонального розвитку Канади засвідчив її довготермінову стратегію по зниженню регіональних диспропорцій , що для  країни таких великих розмірів має критичне значення. В них відображені завдання створення рівних можливостей для кожного громадянина щодо доступу до базових публічних послуг.  У 1980 – х роках в країні здійснені суттєві зміни в  архітектурі політики регіонального розвитку: цілі були зорієнтовані на допомогу регіонам реалізувати їхній економічний потенціал , а управління регіональною політикою було деконцентровано   шляхом створення  шести регіональних агентств. Від суто галузевих підходів був здійснений перехід до запровадження  мультісекторного підходу,  через який стимулюється розвиток,підвищення  конкурентоспроможності, зайнятості у всіх регіонах. Федеральні інвестиції спрямовуються на  реалізацію цільових проектів в інфраструктурі, промисловості, послугах, розвитку людських ресурсів  на основі двосторонніх угод федерального уряду та провінцій            . Ці угоди практично створюють модель багаторівневої  координації – від федерального  уряду до провінціального, а також іноді і місцевого рівня, передбачають  спільні стратегічні цілі регіонального розвитку , передбачають спільне фінансування проектів. Федеральні  агентства в регіонах  відіграють незначну роль у процесах координації і переважно зосереджуються на технічній допомозі в організації професійного навчання, розповсюдженні технологічних інновацій та аналітичних дослідженнях ринків.   

Водночас процеси глобалізації, початок яких пов’язують із  суттєвими інституційними  та технологічними змінами світового масштабу  , теоретичне осмислення моделей регіонального розвитку, призвели до поступової трансформації традиційних моделей державного впливу на регіональний розвиток.

Фактично в цей період відбулися суттєві зміни у визначенні   ролі місцевого  і регіонального розвитку  в сприянні економічного зростання і благополуччя країн [9]. Всупереч попереднім прогнозам, глобалізація дійсно зробила простір і територію скоріше більш , ніж менш важливими.

Усвідомлення регіональних та місцевих особливостей, їх різноманітності та специфіки почало розглядатися, як суттєвий чинник   локального зростання  і можливості  адекватного політичного впливу на його стимулювання.

Конкурентоспроможність і зростання , що базується на ендогенних чинниках, стають важливими політичними  цілями , а використання інструментів підтримки підприємств поступово скорочується. Одночасно цілий ряд інструментів регіонального впливу фокусуються на інноваційно – орієнтовану допомогу, навчання і перекваліфікацію  робочої сили , а також надання послуг, що поліпшують бізнес – середовище, наданні публічних товарів та послуг мешканцям та компаніям, а фінансова допомога  розповсюджується на всі регіони, запроваджуються багаторівневі системи управління .

Зростає увага до  просторових  наслідків усіх секторних політик. В тих країнах, де історично  існувала різниця між регіональною політикою у вузькому сенсі, яка спрямовувалася на вирішення специфічних регіональних проблем , і  регіональною політикою  в широкому сенсі , що фокусувалася на  просторовому впливі секторних політик, остання зростала у своїй важливості разом із намаганням координації цих політик у соціальному та економічному розвитку.

В Данії, зокрема, нові інституційні засади спрямовані на інтеграцію локальних, регіональних,  національних  заходів та  заходів ЄС, спрямованих на   регіональний розвиток, в єдиній політичній структурі. Подібний підхід застосовується в оновленій політиці регіонального зростання Швеції, що має на меті покращити локальну та регіональну конкурентоспроможність всіх регіонів через регіональні програми і розширену регіональну та секторну координацію.

У Фінляндії політика спрямовується на розвиток усіх регіонів. Одна з трьох цілей регіональної політики включає підтримку поліцентричних інституцій регіонального розвитку.

У Швеції ціллю регіональної політики в програмний період 2001 – 2007 рр. було забезпечення високим рівнем надання  публічних послуг  на всій території країни. У Словенії за законом  про збалансований регіональний розвиток , прийнятим у 2005 році, державна політика зосереджувалася на підтримці поліцентричного розвитку поселень та поліцентричному економічному розвитку.

Суттєві зміни відбуваються із запровадженням нової регіональної політики в Швейцарії. Регіональний зріз в державні політиці бере початок з 1970- х років, коли просторове планування  і регіональна політика були відокремлені . Закон просторового планування  1979 року  і послідуюча Настанова з просторового планування 1996 року  визначили пріоритетними ефективне використання землі і гармонійний розвиток усієї  території країни. Водночас регіональна політика  використовувала інвестування в інфраструктуру  і позики для створення підприємств у гірських та сільських територіях.

Просторове планування переслідувало мету створити урбанізовані ареали  і захистити сільські території  від хаотичної забудови, у той час,як регіональна політика націлювалась на інфраструктурну підтримку віддалених гірських регіонів. З часом  цілі  просторового планування було переорієнтовано на територіальну координацію інфраструктурного розвитку, а регіональна політика  продовжувала розширювати свій вплив в цілому  на слаборозвинуті регіони.

Протягом 1990 –х років політика регіонального розвитку у Швейцарії змінюється у напрямку від перерозподілу  фінансових ресурсів до  підвищення ефективності, конкурентоспроможності регіонів і створення  більшої доданої вартості   в сільських територіях. Ця зміна  була формалізована із запровадженням нової регіональної політики, яка сповідує ендогенно зорієнтоване зростання , орієнтованого на відкритий ринок, експортні спроможності та конкурентоспроможність.  [10].

Фактично модель нової політики цієї країни стали  узагальнюючою ілюстрацією реформ  у переважній більшості  розвинутих країн  світу. Метою швейцарської моделі стала допомога сільським, гірським та прикордонним регіонам у підвищенні їх конкурентоспроможності [11].

Зменшення регіональних диспропорцій розглядається як непрямий результат підвищеної спроможності регіонів  у конкуренції на зовнішніх  ринках. Сільські швейцарські регіони  зосереджують значну частину економічної активності , що асоціюється з відносно низькою продуктивністю праці і незначними експортними можливостями.

 Нова регіональна політика, тим не менш, передбачає, що потенціал розвитку та добробуту сільських територій має реалізовуватися на тих видах економічної діяльності, де  виробляються товари і послуги призначені на експорт, тобто які реалізуються за межами регіону та за межами національного ринку. Вона модель  була підсилена реформою фіскального вирівнювання, що гарантувала фіскальну рівність серед кантонів, і тим самим  забезпечила зосередження політики на підтримку регіональної конкурентоспроможності, а також дозволила регіонам використовувати податкові можливості для створення привабливих умов ведення бізнесу.

Таким чином, завдання підтримки можливості повного використання потенціалу для регіонального розвитку розширювало межі  державної регіональної  політики: від відсталих в економічному розвитку регіонів  політика регіонального розвитку поступово розповсюджувалася на  усі регіони для їх підтримки  в умовах постійної зміни зовнішніх викликів відкритої економіки.

Підсумовуючи розглянуті тенденції, що мають місце у змінах в регіональній політиці розвинутих країн, можна визначити основні їх напрямки, які узагальнені у табл. 2.  

 

Таблиця 2.  Зміна підходів у регіональній політиці щодо регіонального розвитку [12]

 

Традиційний підхід

Новий підхід

Сфера впливу політики

Регіональні диспропорції у розвитку; регіони із структурними проблемами;

Регіональна конкурентоспроможність, неефективне використання потенціалу розвитку

Цілі політики

Забезпеченя вирівнювання  через збалансований регіональний розвиток

Створення умов підвищення конкурентоспроможності  регіонів, забезпечення соціальної інтеграції

Завдання політики

Компенсація втрат від занепаду у відсталих регіонах; зменшення впливу наслідків структурних  змін

Задіяння  регіонального потенціалу, що недостатньо використовується через програмування розвитку

Масштаби впливу

Секторний підхід із обмеженою кількістю секторів, що впливають на розвиток проблемних регіонів

Інтегровані системні проекти  розвитку  із широким територіальним впливом

Просторовий масштаб

Цільові регіони та регіони з проблемами економічного розвитку

Усі регіони незалежно від рівня розвитку

Масштаб адміністративно- територіального впливу

Регіон як адміністративно – територіальна одиниця

Регіон , що визначається як найбільш адекватним для ефективного впливу політики

Часові рамки впливу

Короткотермінові, середньотермінові

довготермінові

 

 Ключовими факторами інтегрованого підходу до підвищення спроможності ендогенного розвитку є координація інфраструктурних перетворень одночасно з розвитком освіти, сприяння інноваціям, створення сприятливих умов для ведення бізнесу, що в результаті створює найбільш ефективний шлях не тільки  до територіального зростання, але й його дифузії у просторі, більш динамічному зростанню в країні  в цілому.

Висновок. Підхід, що базується на програмуванні розвитку, сфокусований на управлінні, поступово стає  домінуючим  для регіональної політики. Регіональна економіка  може стимулюватися  не тільки через спеціальну інфраструктурну підтримку, але й через заходи просування підприємництва та інновацій, освіти та тренінгу, культури  і оточуючого середовища. Ціллю є використання  потенціалу ендогенних переваг і локальних мереж, притаманних території. Різниця у старій та новій парадигмах регіональної політики полягає у тому, що традиційні підходи передбачали спрямування  зверху – вниз інвестиційно орієнтованої допомоги у визначені проблемні регіони, тоді як новий підхід передбачає багаторівневу взаємодію центрального та регіональних та місцевих органів влади,  що базується на програмному підході і передбачає вплив на регіони всієї країни.

 

Список використаних джерел інформації

1. Звіт про конкурентоспроможність регіонів України 2012. Фонд «Ефективне управління». Україна. Копірайт 2012 Фонд «Ефективне управління». [Електронний ресурс] – Режим доступу: http://www.feg.org.ua/docs/FEG_report_2012_body_ua_20.11.2012.pdf

2. OECD Regions at a Glance 2009. – Paris, OECD Publishing, 2009. – 194 p.

3. Pike, A., Rodriguez-Pose A., Tomaney, J. Local And Regional Development. Taylor&Francis, 2006. ‑ 310p.

4. Rodrıguez-Pose, Andres and Glauco Arbix. 2001. «Strategies of Waste: Bidding Wars in the Brazilian Automobile Sector», ‑ International Journal of Urban and Regional Researchю ‑ 25(1). – P. 134–154.

5. OECD. Regional Outlook 2011: Building Resilient Regions for Stronger Economies. ‑ Paris, OECD Publishing, 2011. – 296 p.

6. Perez, J. D. Milagros and C.Llano (2009), ’An Interregional Impact Analysis of the EU Structural Funds in Spain (1995-1999)’. ‑ Paper in Regional Science. ‑ V. 88. ‑ No3.

7. Б.Л. Лавровский, И.А. Мазуров, А.В. Тягнибеда, Е.В. Узарова. Региональная политика выравнивания в ЕС: новейшие тенденции. Пространственная экономика. 2011.№1. С.30-48.

8. Gill, Indermit (2011), ‘Improving Regional Development Policies’, in OECD. ‑ OECD Regional Outlook 2011: Building Resilient Regions for Stronger Economies, OECD Publishing. – Р. 174.

9. Martin,R. (2003), ‘The Impact of the EU’s Structural and Cohesion Fund on Real Convergence in the EU, National Bank of Poland Conference ‘Potential Output and Barriers to Growth’

10. Yuill, D., Ferry,M,. Vironen,H,. McMaster,I. and Mirwaldt,K.2008 “New Policy Frameworks, New Policy Approaches: Recent Regional Policy Developments in the EU and Norway”, in EPRC. ‑ University of Strathclyde, EoRPA Paper. ‑ No. 08/1. [Електронний ресурс] – Режим доступу: http://www.eprc.strath.ac.uk/eorpa/Documents/EoRPA_08_Papers/EoRPA_08-1.pdf

11. Scerer R. and K-D. Scnell(2008) ‘Knowledge as a Resource in Regional Development’, Revue de geographie alpine. ‑ V. 96. ‑ No2’.

12. Bachtler, J. and D. Yuill (2001), ‘Policies and Strategies for Regional Development: A shift in Paradigm?’. Regional and Industrial Policy Research Paper, No 46, University of Strathclyde, Glasgow. [Електронний ресурс] – Режим доступу: http://www.eprc.strath.ac.uk/eprc/documents/PDF_files/R46PoliciesandStrategiesforRegionalDevelopment.pdf

Стаття надійшла до редакції 19.02.2013 р.