EnglishНа русском

Ефективна економіка № 12, 2013

удк 330.15:504.06

 

Ю. М. Маковецька,

к. е. н., н. с. Державної установи "Інститут економіки природокористування та сталого розвитку НАН України", м. Київ

 

ОРГАНІЗАЦІЙНО-ЕКОНОМІЧНИЙ МЕХАНІЗМ ПОВОДЖЕННЯ З ВІДХОДАМИ УПАКОВКИ

 

Yulija  Makovetska,

PhD Economics, researcher of Public Institution «Institute of Economics of Natural Resources and Sustainable Development of National Academy of Sciences of Ukraine», Kyiv, Ukraine

 

THE ORGANIZATIONAL-ECONOMIC MECHANISM OF PACKAGING WASTE MANAGEMENT

 

Проаналізовано становлення нормативно-правового регулювання поводження з відходами упаковки в Україні і розглянуто шляхи розбудови організаційно-економічного механізму їх ефективного ресурсного перероблення.

 

The formation of the legal regulation of packaging waste management in Ukraine has been analyzed. The ways of the development of organizational-economic mechanism of effective recycling of packaging waste have been considered.

 

Ключові слова: відходи упаковки, законодавство, утилізація та перероблення відходів, тарифи.

 

Keywords: packaging waste, legislation, recycling and recovery of waste, waste fees.

 

 

Постановка проблеми. Стрімке зростання індустрії упаковки в кінці ХХ століття призвело, до прогресуючого утворення  її відходів. В країнах Європи обсяг таких відходів щорічно становить в середньому близько 140 кг на людину (а у Німеччині, Данії, Греції, Естонії до 180-200 кг). В Україні за нашими підрахунками утворення відходів упаковки не набагато відстає від таких країн як Польща, Італія, Чехія, Словенія, показники яких становлять  100-120 кг. Загалом обсяги утворення відходів упаковки корелюють з рівнем доходів населення. Генерування цих відходів стає як екологічною, так і ресурсною  проблемою, яка потребує невідкладного розв’язання.

Аналіз останніх досліджень. Високий ресурсний потенціал та неухильне зростання обсягів утворення відходів упаковки посилили увагу до питань їх збирання і рециклінгу. У багатьох публікаціях висвітлюються нормативно-правові та організаційно-економічні аспекти поводження з відходами загалом та з відходами упаковки зокрема [1, 2, 3]. На цей час досить детально проаналізовано закордонний досвід управління відходами упаковки [4, c. 56-58] і розглянуто сучасний стан проблеми поводження з відходами упаковки в Україні [5, с. 195-196; 6, с. 79-94]. Проте у підходах до формування принципів організаційно-економічного регулювання цієї сфери залишається багато суперечностей.

Метою роботи є визначення нормативно-правових прогалин у регулюванні сфери поводження з відходами упаковки та визначення принципів і шляхів розбудови організаційно-економічного механізму ефективного збирання і ресурсного використання таких відходів.

Виклад основного матеріалу дослідження. У країнах ЄС спеціальне правове регулювання щодо відходів упаковки запроваджено Директивою 94/62/ЄС про упаковку та відходи упаковки [7], а також Директивою 2004/12/EC, що доповнює першу. Метою Директиви 94/62/ЄС є гармонізація національних заходів щодо системи збирання та перероблення упаковки та відходів упаковки для того щоб, з одного боку, запобігти будь-якому негативному впливу на довкілля чи зменшити такий вплив, з іншого – забезпечити функціонування внутрішнього ринку та уникнути перешкод для торгівлі й порушень чи обмежень конкуренції в межах Співтовариства.

Зазначена Директива охоплює всі види упаковок. Директивою встановлені вимоги щодо виготовлення і складу упаковки, а також  забезпечення багаторазового її використання. Директива встановлює положення щодо обсягів та термінів утилізації використаної упаковки. Зокрема, з лютого 2004 р. було передбачено більш високі вимоги щодо рівня утилізації та перероблення (табл. 1).

 

Таблиця 1.

Норми утилізації та перероблення відходів упаковки в країнах ЄС, встановлені в Директивах

Завдання

Директива 94/62/ЄС

Директива 2004/12/ЄС

Загальна норма утилізації

50 %-65 %

мінімум 60 %

Загальна норма перероблення

25 %-45 %

55 %-80 %

Норми перероблення окремих видів матеріалів:

скло

папір

метали

полімери

дерево

 

 

мінімум 15 %

мінімум 15 %

мінімум 15 %

мінімум 15 %

-

 

 

мінімум 60 %

мінімум 60 %

мінімум 50 %

мінімум 22,5 %

мінімум 15 %

 

Для досягнення зазначених цілей для кожної країни-члена було встановлено певний часовий період. Відповідно, країнами були прийняті національні закони про відходи упаковки: 1991 р. – Німеччина, 1992 р. – Франція, 1993 р. – Австрія, 1997 р. – Фінляндія, 2002 р. – Угорщина, Чехія, Латвія, Словаччина, Польща, Болгарія та Румунія. Найвищого рівня утилізації досягли Бельгія, Нідерланди, Німеччина, Австрія (рис. 1). Загалом країни-члени поступово досягають контрольного (регламентованого) рівня утилізації, враховуючи часовий лаг, який передбачено кожною країною.

У багатьох європейських країнах ефективне використання відходів пакувальних матеріалів, а також інших відходів, забезпечується відповідно до вимог директив некомерційними (неприбутковими) організаціями. Прикладом такої організації є «Pro Europe» (Packaging Recovery Organization Europe). Кожна з країн-учасниць «Pro Europe» має свою національну систему поводження з відходами упаковки. Це, зокрема, система ARA в Австрії, Duales System Deutschland в Германії, Eko-Emballages у Франції та ін.

 

Рис. 1. Виконання завдань з утилізації відходів упаковки в країнах ЄС

у 2008 (а) та 2011 (б) роках

 

Статус неприбутковості забезпечує виконання норм утилізації та перероблення з найменшими затратами. Учасники ринку зацікавлені в мінімізації затрат, оскільки вони впливають на собівартість продукції й товарів в упаковці і, відповідно, на їх конкурентоспроможність. Не менш важливим є прозорість (transparency) витрачання коштів та регулярна звітність перед державою, суспільством, учасниками ринку про виконання обсягів перероблення та утилізації відходів упаковки.

Головні проблеми з якими стикаються організації поводження з відходами стосуються таких питань як розмір затрат на збирання, сортування, рециклінг відходів та наступне розподілення вторинної сировини на різні цілі; відсоткове співвідношення внесків виробників продукції та інших організацій; відповідність між завданнями з перероблення відходів та доступними потужностями для їх виконання.

В Україні частка відходів упаковки в загальній кількості твердих побутових відходів невпинно зростає, і в цьому відношенні ситуація наближається до європейської. Відходи упаковки в Україні підпадають під дію Закону України «Про відходи», «Про металобрухт» (металева упаковка) та інші чинні нормативні документи у цій сфері (зокрема, під дію "Технічного регламенту з підтвердження відповідності паковання (пакувальних матеріалів) та відходів пакування", низки стандартів). З моменту прийняття Закону України «Про відходи» пройшло 15 років, але в державі досі не створено дієвої системи поводження з відходами упаковки.

Започаткування створення системи поводження з відходами тари та упаковки відноситься в Україні ще до 1999 року, коли постановою Уряду були впроваджені спеціальні платежі «на утилізацію тари» для національних і іноземних виробників, які поставляють на ринок продукцію в упаковці.

Відповідні обов’язки покладалися на державну компанію «Укртарапереобка» (в подальшому «Укрекокомресурси», «Укрекоресурси»), яка повинна була на державному рівні забезпечити належне функціонування державної системи збирання, сортування, транспортування, переробки та утилізації відходів як вторинної сировини. Система організації та фінансування заходів з утилізації відходів упаковки (за присутності на ринку одного гравця – фактично монополіста) виявилася малодієздатною. Недостатній контроль за діяльністю компанії спричиняв неодноразові звинувачення у нецільовому використанні коштів.

Зазначена державна компанія отримувала (і отримує) кошти за утилізацію відходів упаковки на підставі тарифів, затверджених Постановою Кабінету Міністрів України № 915від 26 липня 2001 р. "Про впровадження системи збирання, сортування, транспортування, переробки та утилізації відходів як вторинної сировини". Співставлення тарифів на утилізацію в країнах ЄС (за даними Pro Europe) та в Україні для основних видів матеріалів наведено в табл. 2. Окремі держави деталізують тарифи залежно від виду упаковки: торгова, транспортна, групова (Австрія, Чехія, Естонія), виду полімерних матеріалів (за розміром – Австрія, за складом – Румунія, Чехія), що ускладнює порівняння з українськими тарифами.

У цілому можна зазначити, що тарифи на утилізацію в різних країнах значно різняться: досить високі у Австрії і Нідерландах,  найнижчі – у Польщі. Не можна сказати, що в Україні  надто високі або низькі тарифи. Проблема полягає в тому, що невідомо, скільки коштів отримується і яким чином вони витрачаються.

В Україні протягом останнього десятиліття було декілька спроб розробити і прийняти Закон України "Про упаковку та відходи упаковки". Остання спроба в цьому напряму була зроблена на виконання доручення Президента України № 1‑1/1522 від 25.07.2011 р. Робочою групою, створеною Мінприроди України 2011 р., було розроблено новий проект Закону України “Про упаковку та відходи упаковки”. Станом на кінець 2013 р. він пройшов погодження всіма зацікавленими міністерствами й відомствами України і направлений на розгляд Кабінету Міністрів України.

 

Таблиця 2.

Тарифи на утилізацію відходів упаковки в країнах ЄС та Україні у 2013 р., €/кг *

Вид пакувального матеріалу

Німеччина

Австрія

Нідерланди

Іспанія

Латвія

Литва

Естонія

Польща

Україна*****

Папір та картон

0,003

0,033-0,095**

0,0233

0,068

0,033

0,0013

0,105-0,093**

0,0002

0,032

Скло

0,001

0,071

0,0595

0,0197

0,0563

0,059

0,102

0,0004

0,014

Пластик

0,017

0,09-0,56***

0,3876

0,377-0,472****

0,1491

0,0275

0,109-0,409**

0,0002

0,078

Метал

0,085-

0,36***

0,085

0,0683

0,0275

0,128-0,255**

0,0002

0,018

Алюміній

0,013

0,36

0,0212

0,102

0,0

0,101

Натуральні (деревина, текстиль)

0,011-0,2****

0,0212

0,021

0,0156

0,041

0,0

0,018

Композиційні матеріали

0,013

0,58

0,084

0,114

*        Джерело: складено автором за [8, 9].

**      Залежно від виду упаковки (торгова чи транспортна).

***    Залежно від розміру упаковки (велика, маленька).

****  Залежно від виду матеріалу.

***** Тарифи вказані відповідно до [9] у перерахунку у €/кг. 1 € = 10,94 грн (за курсом Національного банку України за станом на 21.10.13.

 

Інституціональну структуру поводження з відходами упаковки відповідно до проекту закону України "Про упаковку та відходи упаковки" характеризує рис. 2.

Проектом Закону передбачається створення "Уповноваженої компанії з утилізації відходів упаковки" (оператора), яка:

- засновується і діє за дорученням від імені виробників та імпортерів товарів в упаковці/зобов’язаних суб’єктів;

- акредитується Міністерством екології та природних ресурсів;

- є недержавною та неприбутковою;

- фінансує роздільне збирання, сортування та утилізацію відходів упаковки;

- підтримує зв’язки зі споживачами, змінює відношення та поведінку;

 

Рис. 2. Нормативно-правовий базис і організаційно-економічний механізм  системи поводження з відходами упаковки згідно з проектом закону України "Про упаковку та відходи упаковки"

 

-  відповідає за виконання норм з перероблення та утилізації зобов’язаних суб’єктів.

Крім того зазначений проект Закону містить наступні ключові положення:

запроваджує принцип розширеної відповідальності виробника;

затверджує норми з утилізації та перероблення;

встановлює державний контроль у сфері поводження з відходами упаковки;

надає право забезпечення спільного виконання зобов’язань щодо виконання норм з утилізації та перероблення;

визначає обов’язки підприємств, установ та організацій у сфері поводження з упаковкою та відходами упаковки;

надає вибір способу виконання обов’язків;

затверджує вимоги до упаковки, її відходів та санкції у випадку порушень у сфері поводження з упаковкою та відходами упаковки.

У процесі погодження проекту закону, були проведені консультації з європейськими експертами, що забезпечило документу виваженість і збалансованість. В контексті формування законодавчого регулювання важливо уникати будь-яких кроків, які б блокували прийняття розробленого проекту, інакше запровадження суперечливих підходів до врегулювання поводження з відходами як вторинною сировиною може зашкодити формуванню їх повноцінного ринку.

Висновки. Розвиток законодавчого забезпечення у сфері поводження з відходами, прийняття в цьому контексті спеціального закону «Про упаковку та відходи упаковки» дозволить створити більш ефективний організаційно-економічний механізм і буде стимулювати процес залучення відходів у новий ресурсний цикл. При створенні відповідної системи доцільно більш глибоко проробити питання її інтеграції з наявною в Україні системою поводження з відходами, враховуючи європейські підходи. Необхідно також відпрацювати механізм взаємодії зазначеної системи з муніципальними органами влади, більш чітко розробити систему фінансування, а також ініціювати введення повноцінної статистичної звітності щодо використання упаковки і рециклінгу її відходів.

Умовою ефективної реорганізації механізму збирання та витрачання коштів для утилізації відходів упаковки є створення конкуренції на ринку цих відходів, а також запровадження прозорої звітності щодо отриманих та розподілених коштів. У процесі впровадження платежів за утилізацію інших видів відходів, зокрема відпрацьованої техніки, елементів живлення тощо, слід уникнути правових колізій, що були допущені при створенні системи поводження з відходами упаковки, а саме надання переваг одній компанії.

 

Список використаних джерел.

1. Міщенко В. С., Удосконалення системи управління відходами в Україні в контексті європейського досвіду /В. С. Міщенко, А. П. Виговська, Ю. М. Маковецька, Т. Л. Омельяненко. – К.: Лазурит-Поліграф, 2012. – 120 с.

2. Міщенко В. С. Шляхи підвищення потенціалу використання вторинних ресурсів / В. С.Міщенко, Ю. М. Маковецька // Продуктивні сили України. – 2009. – № 1 (005). – С. 29 – 43.

3. Звіт про науково-дослідну роботу "Дослідження та розробка правових засад фінансового регулювання діяльності у сфері поводження з твердими побутовими відходами" [Електронний ресурс]. – Х.: ТОВ "Український науково-дослідний інститут з розробки та впровадження комунальних програм та проектів". – Режим доступу: http://www.minjkg.gov.ua/activity/ni/ni-ntr/264-doslidzhennya-ta-rozrobka-pravovix-zasad.html.

4. Кривошей В. М. Отходы упаковки в Украине (анализ нынешней ситуации и прогнозы на будущее) //Упаковка. – 2007. – № 5. –– С. 56 – 58.

5. Makovetska Y. Some aspects of waste management of UkraineMakovetska Y. // Journal of Environmental Science and Engineering. – 2012. – Vol. 1, №2 – С.194-198.

6. Управління відходами: вітчизняний і закордонний досвід /За ред. О. І. Бондаря. – К.: Айва Плюс ЛТД, 2008. – 196 с.

7. Directive 2004/12/EC of the European Parliament and of the Council of 11 February 2004 amending Directive 94/62/EC on packaging and packaging waste – Statement by the Council, the Commission and the European Parliament [Електронний ресурс]. – Режим доступу:  http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:32004L0012:EN:HTML.

8. Participation Costs Overview – 2013. – Published by PRO EUROPE , January 2013 [Електронний ресурс]. – Режим доступу до ресурсу: http://www.pro-europe.info.

9. Постанова Кабінету Міністрів України "Про впровадження системи збирання, сортування, транспортування, переробки та утилізації відходів як вторинної сировини" № 915 від 26.07.2001 із змінами та доповненнями [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.uapravo.net/data2008/base54/ukr54740.htm.

 

References.

1. Mishchenko, V. S. Vygovska, A.P. Makovetska, Y. M. and Omelyanenko, T. l.  (2012) The improvement of waste management in Ukraine in the context of European experience. Lazurit-Polygraph, Kyiv, Ukraine.

2. Mishchenko, V. S. and Makovetska, Y.M. (2009) “The ways to improve the potential of utilization of secondary resources”, Productive Forces of Ukraine, vol. 1, pp. 29-43.

3. Ukrainian research institute for development and implementation of municipal programs and projects “Report on research on “Research and development of the legal framework of financial regulation in the field of solid waste management” [Online], available at: http://www.minjkg.gov.ua/activity/ni/ni-ntr/264-doslidzhennya-ta-rozrobka-pravovix-zasad.html.

4. Krivoshey, V.M. (2007) “Packaging Waste in Ukraine (the current situation analysis and projections for the future)”, Packaging. vol. 5, pp.56 - 58.

5. Makovetska, Y.M (2012) “Some aspects of waste management of Ukraine” Journal of Environmental Science and Engineering, Vol. 1, №2, pp. 194-198.

6. Waste management: domestic and foreign experience (2008), Ed. O. Bondar, Ayva Plus Ltd, Kyiv, Ukraine.

7. Directive 2004/12/EC of the European Parliament and of the Council of 11 February 2004 amending Directive 94/62/EC on packaging and packaging waste – Statement by the Council, the Commission and the European Parliament [Online], available at: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:32004L0012:EN:HTML.

8. .Pro-Europe “Participation Costs Overview – 2013” (2013) [Online], available at: http://www.pro-europe.info.

9. Cabinet of Ministers of Ukraine (2001) “The Resolution of the Cabinet of Ministers of Ukraine “About the introduction of the system of collecting, sorting, transportation, recycling and utilization of wastes as secondary resources” [Online], available at: http://zakon.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=915-2001-%EF.

 

Стаття надійшла до редакції 10.12.2013 р.