УДК 336.2

 

О. М. Крупей,

асистент кафедри фінансів і кредиту, економічного факультету,

Чернівецький національний університет імені Юрія Федьковича, м. Чернівці

 

СВІТОВА ПРАКТИКА ЗАСТОСУВАННЯ ПОЛІТИКИ ФІСКАЛЬНОЇ КОНСОЛІДАЦІЇ

 

O. M. Krupei,

аssistant Department of finance and credit, faculty of economics,

Chernivtsi National University, Chernivtsi

 

WORLD PRACTICE OF THE POLICY OF FISCAL CONSOLIDATION

 

В статті розкрито світовий досвід застосування політики фіскальної консолідації в умовах зростання державного боргу та бюджетного дефіциту. Розглянуто інструменти, які застосовувалися провідними країнами світу для подолання боргової проблеми та механізми, які можуть бути використані у вітчизняній практиці застосування політики фіскальної консолідації. Виокремлено найбільш дієві механізми фіскальної консолідації, у результаті аналізу яких було виявлено необхідність проведення “паралельних реформ в економіці” для досягнення тактичних та стратегічних цілей фіскальної консолідації. Наголошено на проблемних питаннях пов’язаних з процесом застосування урядом країни даної політики. Зроблено висновки, щодо необхідності застосування фіскальної консолідації в момент нарощування суми державного боргу. Узагальнено рекомендації щодо застосування даного виду політики в сучасних економічних умовах.

 

In article it is opened world experience of application of a policy of fiscal consolidation in the conditions of growth of a public debt and budgetary deficiency. Tools which were applied by the leading countries of the world to overcoming debt problems and mechanisms which can be used in domestic practice of application of a policy of fiscal consolidation are considered. Determined the most effective mechanisms of fiscal consolidation. Indicated the need for "parallel reforms in economy" for achievement tactical and strategic targets of fiscal consolidation. Highlighted problem questions connected with process of application by the government of the country of the given policy, conclusions are drawn on necessity of application of fiscal consolidation at the moment of escalating of the sum of a public debt. Generalized the recommendation about application of the given kind of a policy in modern economic conditions.

 

Ключові слова: держаний борг, бюджетний дефіцит, фіскальна консолідація, інструменти фіскальної консолідації, видатковий інструмент, податковий інструмент.

 

Keywords:  public debt, budget deficit, fiscal consolidation, tools fiscal consolidation, expenditure tool, tax tool.

 

 

 Постановка проблеми у загальному вигляді та її зв’язок із важливими науковими чи практичними завданнями. Внаслідок недавніх  економічних спадів у світовій економіці, багато країн зазнали негативного впливу держаного боргу та дефіциту бюджету. Економіки цих держав почали зазнавати проблем. Це пов’язано з негативною зміною економічних показників, як на мікро - так і на макрорівнях. При таких обставинах, країни вдаються до використання фіскальної консолідації. На прикладі економічного розвитку окремих провідних держав, можна стверджувати, що з часу впровадження країнами такого механізму в роботі, вони отримали зменшення боргового навантаження на економіку, зниження бюджетного дефіциту і, надалі, очікують економічного зростання. Разом з цим, варто зазначити, що і при цих обставинах, питання росту виноситься на другий план, так як спочатку вирішуються проблеми пов’язані з державним боргом. В окремих випадках, це буває досить проблематично, бо політика фіскальної консолідації може приводити і до тимчасових спадів в економіці, причому, вони вже частково присутні за умови існування держаного боргу.

Аналіз останніх досліджень і публікацій, в яких започатковано розв'язання даної проблеми і на які спирається автор, виділення не вирішених раніше частин загальної проблеми, котрим присвячується означена стаття. В процесі  досліджень фіскальної консолідації, державного боргу, бюджетного дефіциту економістами - теоретиками були розроблені певні наукові обґрунтування цих понять. Вагомий внесок у вивчення фіскального механізму, подолання боргової проблеми зробили такі економісти, як А. Алесіна, М. Пагано, Р. Перотті,  Д. Созарленд. О. Длугопольський, В. Козюк.

Водночас питання вирішення проблеми запровадження політики фіскальної консолідації в Україні в реаліях економічної ситуації сьогодення, на жаль, є маловивченими, що і формує актуальність даної теми.

Формулювання цілей статті (постановка завдання). Обґрунтування  зарубіжного досвіду застосування політики фіскальної консолідації в період зростання державного боргу та бюджетного дефіциту в країні та його імплементація у вітчизняну економіку.

Виклад основного матеріалу дослідження з повним обгрунтуванням отриманих наукових результатів. Більшість європейських країн не були готові до дисбалансів, які розпочалися у світовій економіці в 2007 – 2008 роках. Вони діяли під впливом економічного зростання, яке ґрунтувалося на основі збільшення податків, адже це давало їм можливість підняти державні витрати. Деякі з них, допускали надто високу суму витрат, що стало причиною дефіциту, який, в свою чергу, сприяв появі та зростанню державного боргу в період кризи [4, c. 6]. Боргова спіраль, що набирала силу, поступово починала руйнувати довіру економічних суб’єктів до уряду.

Крім проблеми зростання державної заборгованості, важливе значення мають фактори, що паралельно впливають на економічну ситуацію в країні. Це може бути інфляція, безробіття, монетарна політика. Разом з цим, незважаючи на врегулювання всіх вказаних макропоказників, важливим залишається поняття консолідації. Як свідчить практика зони євро, до фіскальної консолідації все ж необхідно вдаватися, адже саме врегулювання доходів країни і її витрат – є одним з основних шляхів щодо врегулювання боргової проблеми та початку  економічного зростання.

Важливе значення в європейських країнах надається ще й такому поняттю, як “зона маневреності фіскальної консолідації ”. Воно передбачає собою наявність факторів, на які повинна звертатися увага, під час впровадження фіскальної консолідації. Сюди відносяться:

1. Здатність розширювати дохід. Зростання податків можливе у тих країнах, де існує невідповідність між доходами та витратами. Чим більша дохідна база від податків, тим існує більша ймовірність швидкого маневрування в момент рецесії економіки.

2. Здатність зменшувати витрати в країні. Дана змінна може розглядатися там, де існує велике соціальне забезпечення. Однак, зробити це буде важко, так як уряду прийдеться зменшити витрати на соціальне забезпечення, що негативно може відбитися на рівню життя населення, яке звикло до “щедрих соціальних виплат”. Чим більша основа витрат, тим в більшій мірі уряд зможе вибирати статті, по яких намагатиметься їх зменшити .

3. Розширення області зайнятого населення. Збільшення людей працездатного віку, врахування зайнятого населення серед інвалідів та пенсіонерів, може призвести до покращення стану державних фінансів у середньо – і довгостроковій перспективі.

4. Можливість приватизовувати державні активи. В країнах, де діє багато державних підприємств, існує можливість зменшення виплат на обслуговування державного боргу. Шляхом приватизації, уряд отримує кошти для управління заборгованістю, проте, дана змінна не вирішує проблеми структури самого бюджетного дефіциту, який формується в країні. Чим більше уряд має своїх активів, тим краще,так як в подальшому, існує імовірність  більшої приватизації та отримання державою більшої суми коштів для реалізації своїх планів, і, в першу чергу, пов’язаних з обслуговуванням державного боргу.

5. Здатність розширювати “поле” грошово – кредитної політики. До даного пункту можна віднести зростання девальвації національної валюти та підвищення конкурентоспроможності експортних галузей в країні. Незалежна грошова політика має більшу маневреність в умовах фіскальної консолідації [4, c. 11].

Яскравим прикладом використання фіскальної консолідації виступає Японія. Так, у 2008 – 2009 роках, коли країна зазнала зменшення темпів зростання та показник державного боргу становив 200 відсотків від ВВП,  на кінці 2010 року вводяться два плани фіскальної консолідації для налагодження ситуації з державним боргом. Головною ціллю застосування даної політики стало зменшення бюджетного дефіциту до 2015 року на 50%. Для реалізації цього плану в країні, уряд погодився заморозити витрати, ( крім витрат пов’язаних з погашенням заборгованості та відсотків за нею). В бюджеті, який приймався у 2011 році, він зазначив пункти фіскальної консолідації, серед яких були: скорочення громадських робіт (інфраструктурні проекти, що фінансуються і впроваджуються урядом для дозвілля, зайнятості  та охорони здоров’я); скорочення трансфертів органам місцевого самоврядування та використання одноразових засобів по доходу, щоб підтримати межу витрат.

З досвіду впровадження в цій країні фіскальної консолідації, ми можемо перейняти механізм використання одноразових засобів для отримання доходу. В першу чергу це мінімізує податкове навантаження, так як податок стягується одноразово, і, в подальшому, може не застосовуватися. Крім цього, до позитивних моментів можна ще віднести  швидке отримання доходу  до бюджету країни. Що стосується самого механізму,  варто зазначити, що  це повинен бути або новий податок, який справляється один раз, або вже існуючі податки, в яких буде піднята податкова ставка в певний період, а потім знову зменшена. В звісній мірі, оптимальним варіантом для економіки нашої держави  стане застосування нового виду податку.

Розглядаючи досвід країн світу щодо впровадження фіскальної консолідації, можна звернути увагу на Ірландію та Іспанію. Так, в Ірландії уряд ще у 2008 році заявляв, що будуть використовуватися багатолітні фіскальні плани. З прийняттям бюджету у 2011 році,  було запроваджено  6 різних планів фіскальної консолідації  [3, с. 26] .

В Іспанії була оголошена кумулятивна фіскальна консолідація (в основному зорієнтована на витрати), вартість якої сягала 65 млрд. євро, або 6, 2% ВВП.

Однак, на нашу думку, така часта зміна планів  ( 6 разів за 2  з половиною роки) свідчить про недотримання або неефективне застосування даної політики. Постійні зміни  в планах не дають можливості отримати результат та досягнути стратегічних цілей. Краще зорієнтуватися на певний  механізм фіскальної консолідації, так як це було зроблено в Іспанії.

Аналізуючи світовий досвід, увагу слід приділити Ісландії. До 2008 року в даній країні спостерігався бюджетний профіцит. Він становив близько 5,5% ВВП щорічно. Проте, після початку колапсу в світовій економіці, в державі з’явився дефіцит і він сягнув 13,5 % ВВП у 2009 році та 9,9 % від ВВП у 2011 році. Уряд в 2009 році запровадив план фіскальної консолідації. Головним завданням було - повернення економіки до стабільності та рівня розвитку, де зберігається профіцит (як у попередні роки). Основна увага в даному плані зосереджувалася на витратах. Планувалося зменшити експлуатаційні витрати, страхування пенсій та скорочення фінансування на будівлю доріг. В розрізі доходів до бюджету, Ісландія прийняла такі міри: зростання прибуткового податку, соціального податку та  створила додаткові акцизи на тютюн і пальне .

Економічний розвиток даної країни засвідчує, що в процесі впровадження фіскальної консолідації тут збалансовано використовувалися податковий та видатковий інструменти. Для України це застосування  було б досить ефективним, так як давало би на економіку мінімальне навантаження.

При цьому, на нашу думку, стратегічною ціллю  фіскальної консолідації для нашої держави могло би бути - зменшення державного боргу та скорочення бюджетного дефіциту.

Ще одним прикладом ефективного поєднання інструментів фіскальної консолідації є Мексика. В своїй практиці, вона намагається об’єднати підвищення податків та обмеження витрат, так як  побоюється за можливе зниження доходів країни, внаслідок падіння цін на нафту. Обмежуючи бюджет від “нафтових доходів”, там вдалися до підвищення ставки ПДВ з 15% до 16%. Разом з цим, зросли ставки податку на грошові депозити та акцизний податок. Що стосується витрат, то уряд зобов’язався зменшити адміністративні й оперативні витрати. Заощаджені кошти сплановано перенаправити на соціальні програми.

Використання такого кроку для України є неможливим, постільки значним дохідним джерелом в Мексиці є кошти, отримані від продажу нафти, а Україна таких ресурсів, звичайно, немає.

Зрозуміло, що використання інструменту витрат є досить ефективним. Однак, як показує досвід інших держав, консолідація витрат для досягнення поставлених цілей, займає більше часу, ніж консолідація доходів. Так, наприклад, Люксембург для стабілізації бюджету застосовує  фіскальну консолідацію. Така необхідність зумовлена зростанням бюджетного дефіциту з 0,7% ВВП у 2009 році до 2.2% у 2010 році [3,с. 33].

Пакет фіскальної консолідації там побудований на зменшенні державних витрат, що, в першу чергу, стосується інвестицій та субсидій підприємствам. Дохідний інструмент спрямований на зростання ставок  податку на прибуток. Уряд країни  планує за 3 роки знизити державний борг  до 30 % ВВП  .

На нашу думку, обмеження часу в період 3 років  не дозволить показати реальний результат від впровадженої фіскальної консолідації і дати однозначну відповідь на те, чи  досягнуте зростання, якщо воно буде, спричинене саме даною політикою.

Черговим прикладом застосування фіскальної консолідації можна назвати ще Бразилію. Дії країни по скороченню державного боргу впроваджувалися з 1999 року. Фінансова дестабілізація в світовій економіці в 2008 році привела до перегляду економічних засад. Основна увага приділялася грошовій та кредитній політиці. Податково - бюджетна сфера займала визначне місце у процесі врегулювання глибини кризи та забезпечення стійкості фінансового стану. Головним аргументом фіскальної консолідації в бразильців стала координація між фіскальною політикою, в момент її впровадження, та валютною. Саме за таких узгоджених дій, співвідношення державного боргу до ВВП в державі, за період  2007 - 2010 років, зменшився з 45,1 до 40,2% [1, с. 2].

Політика фіскальної консолідації в Бразилії ефективно сприяла зменшенню зовнішнього боргу і суттєво вплинула на структуру внутрішніх заборгованостей. Уряд країни змінив профіль внутрішнього боргу за рахунок зростання державних цінних паперів. Частка цінних паперів, на які розповсюджувалася одноденна відсоткова ставка, була досить значною, проте зазнала різкого зменшення. Якщо в грудні 2001 року вона становила 54,4 % , то в грудні 2011 року дорівнювала уже 26,2 %. Саме така політика важлива для грошово – кредитної діяльності , оскільки, якраз за рахунок номінальної відсоткової ставки, створюється ефект багатства. Наступним кроком, пов’язаним з фіскальною консолідацією, стало зростання інвестиційного рейтингу в країні.

В результаті, фіскальна консолідація продемонструвала ефективність довготермінової структури під час фінансової кризи.

Проте, все ж таки, однією з перепон в процесі фіскальної консолідації стала податкова політика. Макроекономічні умови, які сформувалися в країні, призвели до конфлікту між припливом іноземного капіталу та внутрішнім зростанням. Це, в першу чергу, стосувалося банківської сфери, яка стрімко нарощувала кредитування на основі іноземного капіталу. Наріжним каменем виявилася інфляція.

Для того, щоб проаналізувати, як поведуть себе економічні процеси із врахуванням використання фіскальної консолідації, врегулюванням інфляційних процесів і зменшенням кредитних ризиків, уряд почав  моделювати економічний розвиток. Можливі чимало варіантів розвитку подій, що пов’язуються, як з інфляцією так і з валютною політикою. Що стосується фіскальної консолідації, практика довела, що вона може в довготривалому періоді і на довгий час впливати на інфляцію та валютний курс. Проте, як зазначається в моделі, піднімаючи податки, а не зменшуючи їх, влада зустрінеться з проблемою вибору часу та величини. Так, збільшуючи податки на домогосподарства, відбудеться зменшення попиту і ,разом з цим, стануть зменшуватися ефекти пов’язані з пропозицією. Тому не дивно, що граничні витрати та інфляція будуть незначними і дещо відмінними, ніж при фіскальній політиці, яка буде побудована на скороченні витрат [1, с. 3].

На нашу думку, тут ефективним методом в процесі політики фіскальної консолідації стала переорієнтація з зовнішнього боргу на внутрішній. Для України, це може дати позитивний результат, бо внутрішній борг є частково кращим, так як кошти залишаються всередині країни.

На досвіді провідних країн світу реалізація фіскальної консолідації, як правило, залежить від поєднання економічних, політичних та інституційних умов. Поряд з цим, варто зазначити, що першопричиною в цьому стали різні досліджувані випадки: як з точки зору періодів так і з точки зору країн, (частково через різні емпіричні підходи, включаючи різну методологію та різне визначення даних) [5, с. 6 ]. До фактів, які описують ефективну фіскальну консолідацію можна віднести:

1. Фіскальна консолідація набуває значно ефективнішого результату, коли вона ґрунтується на використанні зменшення витрат, що в довготерміновому періоді стає фактором економічного зростання.

2. Найкращим індикатором для визначення ефекту використання фіскальної консолідації виступає циклічно скоригований  дефіцит (прогнозування урядами втрати бюджету, коли економіка знаходиться в нормі. Припускається,  що витрати і податки не змінюються, але не враховується вплив національного доходу в порівнянні з боргом.). Чим він більший, тим ймовірніше спостереження фіскальної консолідації.

3. У процесі впровадженні фіскальної консолідації та прийнятті фіскальних планів суттєвою залишається політична складова.

Коли уряд зіштовхується з проблемою державного боргу, який зростає, та бюджетного дефіциту - він ставить у своїй політиці головну мету, яка полягає у зменшенні державного боргу за рахунок збільшення доходів до бюджету, через зростання податків та шляхом зменшення витрат. Однак, навіть ці, явні та ефективні регулятори і механізми врегулювання боргової кризи, як свідчить практика, не завжди дають ефективний результат, а, іноді, взагалі відкладаються на довготерміновий план і не впроваджуються. Причиною такого розвитку економічного регулювання виступає політика, яка як свідчать емпіричні дослідження, має неабиякий вплив на розв’язання ситуації. До політичних причин, які можуть відтерміновувати фіскальну консолідацію, взагалі призупиняти її дію, або, не вводити зовсім, можна віднести:

1. Реакцію суспільства щодо зменшення витрат уряду (часто дані витрати стосуються соціальних програм) і підняття податків (розширення бази  та ставок податків).

2. Відсутність згоди між політичними партіями, щодо врегулювання

розподілу витрат (тобто сфери їх зменшення).

Опираючись на досвід зарубіжних країн, слід зосередити увагу на можливості запровадження фіскальної консолідації в Україні, визначити перспективи та етапи  впровадження, аргументувати її необхідність. Головним критерієм для введення фіскальної консолідації є співвідношення державного боргу до ВВП. Провідні економісти пропонують певні рекомендації, які допоможуть на практиці втілити та реалізувати плани фіскальної консолідації. Так , О. Бетла та Р. Кирхнер виділяють 4 категорії даних рекомендації:

1. Досягнення урядом позитивного сальдо балансу до позначки 0,7 % ВВП, який стабілізує державний борг на даному рівні. Цей показник повинен досягатися впродовж декількох наступних років.

2. З точки зору забезпечення достатності доходу, не повинні скорочуватися ставки податків, допускатися відхилення різних податкових пільг. Справедливі, стійкі та прозорі правила оподаткування сприятимуть поліпшенню зборів доходу в середньостроковій перспективі.

3. Видаткова частина. Існує багато можливостей для вдосконалення цих статей. Це стосується енергетичних та корпоративних субсидій.

4. Фінансування решти дефіциту повинно проводитися на прозорій основі та з прозорим уявленням з приводу зменшення ризиків щодо запозичень [2, с. 3].

Розглядаючи дані рекомендації, можна сформувати певні стратегічні плани, застосування яких на практиці дозволить отримати ефективний результат, пов’язаний з борговою політикою і станом бюджетного дефіциту. Це дасть можливість економіці вийти на новий якісний рівень розвитку. Першим кроком має бути припинення зростання державного боргу на тому рівні, на якому він знаходиться зараз. Дохідна частина бюджету, в розрізі податкових надходжень,  повинна також залишитися на  рівні, що зазначений в податковому кодексі до 2014 року. Це стосується, як ставок ПДВ, так і податку на прибуток. У розрізі витрат, необхідно звернути увагу на об’єктивність і точність всіх соціальних виплат (перевіряти інформації), переглянути виробничі субсидії, які надавалися підприємствам України, тощо. Важлива увага має бути зосереджена на прозорості у формуванні бюджету, а, також, фінансуванні його дефіциту.

Розглядаючи іноземний досвід запровадження фіскальної консолідації для України, слід виділити окремі позитивні моменти, які можна з впевненістю використовувати для вітчизняної економіки і вони, однозначно, принесуть бажаний результат.

Так, для зменшення державного боргу та бюджетного дефіциту, в момент використання політики фіскальної консолідації уряду слід:

1. Використовувати методи “одноразових доходів” для наповнення

бюджету країни.

2. Розробляти довгострокові плани фіскальної консолідації.

3. Здійснювати орієнтацію у застосуванні одного інструменту фіскальної консолідації (другий використовується тільки для підтримки досягнення поставлених завдань).

4. Впроваджувати структурні реформи в економіку.

5. Сформувати незалежний інститут фіскальної консолідації, що буде здійснювати контроль за дотриманням даної політики.

6. Формувати показники, які мають стати орієнтирами, для того, щоб аналізувати результати поточної роботи та ефективності дій уряду у сфері політики фіскальної консолідації.

Висновки з даного дослідження і перспективи подальших розвідок у даному напрямі. Аналізуючи ситуації в різних країнах, ми можемо дійти висновку, що процес фіскальної консолідації є досить містким та багатогранним. Серед фахівців-теоретиків та економістів-практиків продовжуються дискусії щодо окремих аспектів фіскальної консолідації. Однак, наріжним каменем все ж таки залишається інструмент протистояння, тобто, що краще, запровадження процедури зменшення державних витрат, які в довгостроковому періоді можуть призвести до економічного зростання, чи запровадження зростання податкових надходжень в короткостроковому періоді, що дають можливість зменшити суму державного боргу.

Відкритими залишаються й політичні особливості:  вплив  провладних партій на фіскальні плани, які запроваджуються в країні під час бюджетного дефіциту та зростання держаного боргу. Однак використання зарубіжного досвіду, належне  проведення адаптаційних методів уже через певний період забезпечить позитивне досягнення стратегічних цілей нашої держави.

 

Література.

1) Araújo C.H. Fiscal consolidation and macroeconomic challenges in Brazil/ Carlos Hamilton Araújo, Cyntia Azevedo, Sílvio Costa//   Fiscal policy, public debt and monetary policy in emerging market economies.- 2012. - P. 91-102.

2) Betliy O, Kirchner R. Fiscal consolidation in Ukraine: Why it is needed and how to do it/ Oleksandra Betliy, Robert Kirchner/ German Advisory Group, Institute for Economic Research and Policy Consulting. – 2013. – 16 p.

3) Fiscal consolidation: targets, plans and measures/ OECD Journal on Budgeting. – 2011.- № 6. - Vol. 11. - Issue 2. - P. 15 -67.

4) Hardy P. European Fiscal Consolidation: Four Factors That Will Support Success/  Pia Hardy, Larry Kamener, Laura Karotie// The Boston consulting group. – 2011. – 39 p.

5) Lassen D. Fiscal Consolidations in Advanced Industrialized Democracies: Economics, Politics, and Governance/ David Dreyer Lassen// Finanspolitiska radet. - 2010. - 42 р.

 

References.

1) Araújo,  C. Azevedo, С.and Costa, S.(2012), “Fiscal consolidation and macroeconomic challenges in Brazil”, Fiscal policy, public debt and monetary policy in emerging market economies, no. 67f, pp. 91 – 102.

2) Betliy, O. and Kirchner, R. (2013), “Fiscal consolidation in Ukraine: Why it is needed and how to do it”, German Advisory Group, Institute for Economic Research and Policy Consultin, p.16.

3) OECD. (2011) “Fiscal consolidation: targets, plans and measures”, Journal on Budgeting, vol.11, no. 6, pp. 15 – 67.

4) Hardy, P. Kamener, L. and  Karotie, L. (2011), “European Fiscal Consolidation: Four Factors That Will Support Success”, The Boston consulting group, p.39.

5) Lassen, D. (2010), “Fiscal Consolidations in Advanced Industrialized Democracies: Economics, Politics, and Governance”, Finanspolitiska radet, p.42.

 

Стаття надійшла до редакції 13.05.2015 р.