EnglishНа русском

Ефективна економіка № 10, 2015

Переглянути у форматі pdf

СУТНІСТЬ, ОРГАНІЗАЦІЯ ТА ШЛЯХИ ПІДВИЩЕННЯ ЕФЕКТИВНОСТІ БЮДЖЕТНОГО КОНТРОЛЮ НА МІСЦЕВОМУ РІВНІ
П. М. Фугело

УДК  336.148

 

П. М. Фугело,

к. е. н., асистент кафедри фінансів і кредиту

Подільського державного аграрно-технічного університету

 

СУТНІСТЬ, ОРГАНІЗАЦІЯ ТА ШЛЯХИ ПІДВИЩЕННЯ ЕФЕКТИВНОСТІ БЮДЖЕТНОГО КОНТРОЛЮ НА МІСЦЕВОМУ РІВНІ

 

P. Fugelo,

Assistant Department of Finance and Credit

State Agrarian and Engineering University in Podilya

 

NATURE, ORGANIZATION  AND WAYS OF IMPROVING THE EFFICIENCY OF BUDGET CONTROL AT LOCAL LEVEL

 

У статті акцентовано увагу на   понятті «бюджетний контроль» та вказані його відмінності від фінансового контролю. Визначено завдання бюджетного контролю. Досліджено основні нормативно-правові акти з питань здійснення контролю за дотриманням бюджетного законодавства на місцевому рівні. Розглянуто види бюджетного контролю. Вивчено функції органів наділених контрольними  повноваженнями  у сфері місцевих фінансів. Проаналізовано різні підходи щодо визначення форм і методів бюджетного контролю. Розкрито  поняття "неефективне управління бюджетними коштами" та критерії ефективного використання бюджетних коштів. Розглянуто  нормативно-правові  акти, в яких визначена  відповідальність за неефективне використання бюджетних  коштів і порушення бюджетного законодавства. Досліджено основні проблеми  у  системі бюджетного контролю в Україні і запропоновано напрямки їх вирішення.

 

The article focuses on the concept of "budgetary control" and specifies its differences from financial control. The task of budgetary control has been defined. Research has been conducted on the basic regulations on the verification of compliance budget legislation at the local level. The paper considers various types of budget control. The author has investigated the functions of the authorities vested with powers to control local finance. Different approaches to defining the forms and methods of budget control have been analyzed.

The notion of "ineffective budget fund management" and the criteria for the efficient use of public funds have been explicated. Regulations  setting out  responsibility for inefficient use of budget funds and violations of budget legislation have been studied. The basic problems in the system of budgetary control in Ukraine have been identified and ways to solve them have been suggested.

 

Ключові слова: бюджетний контроль, державний фінансовий контроль, методи бюджетного контролю, органи бюджетного контролю, бюджетне законодавство, місцевий бюджет, управління бюджетними коштами.

 

Key words: budget control, public financial control, methods of budget control, budget control authorities, budgetary legislation, local budget, budget funds management.

 

 

Постановка проблеми. В сучасних умовах спрямованості на децентралізацію державної влади в Україні удосконалення системи контролю формування й використання  коштів місцевих бюджетів є надзвичайно важливою проблемою.

Організація контролю є обов'язковим елементом управління суспільними коштами, оскільки таке управління тягне за собою відповідальність перед суспільством.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Окремі питання бюджетного контролю досліджують як вітчизняні, так і зарубіжні науковці. При цьому одна група авторів розглядає контроль як функцію фінансів (М. Білуха,  О. Василик, Е. Калюга, О. Кириленко, В. Опарін, І. Стефанюк, Б. Усач,  В. Федосов,              І. Чумакова, А. Яковлєв та ін). Інша - приділяє більше уваги організації та методам контролю, вбачаючи в ньому функцію управління (Г. Атаманчук, Ю. Битяк, Т. Коломоєць, В. Міщенко, Г. Одінцова, О. Рябченко, Ю. Тихомиров). Учені-юристи аналізують контроль як інститут фінансового права (Є. Алісов, Л. Воронова, О. Гетьманець,  О. Козирін, В. Смагін). Однак, аналізуючи сутність бюджетного контролю в ринкових умовах, науковці не приділяють значну увагу його здійсненню в муніципальній сфері.

Постановка завдання. Дослідити особливості здійснення бюджетного контролю на місцевому та регіональному рівнях.

Виклад основного матеріалу дослідження.

Бюджетний контроль тісно пов’язаний з фінансовим контролем і фактично є різновидом останнього, проте повністю ототожнювати та використовувати термін «фінансовий контроль» замість «бюджетний контроль», як інколи це можна побачити в науковій та навчальній літературі, не варто.

Ми згодні з І.Литвинчук, яка  визначає фінансовий контроль, як «сукупність видів, форм, методів спостереження та перевірки законності і доцільності формування, розподілу та використання доходу і фондів фінансових ресурсів у процесі створення валового внутрішнього продукту на всіх стадіях відтворювального процесу» [ 2].

Оскільки об’єкт, суб’єкти, завдання та методи бюджетного контролю є значно вужчими, ніж аналогічні елементи фінансового контролю, тому термін «бюджетний контроль» має право на самостійне існування та використання при характеристиці механізму функціонування бюджетної системи.

На сучасному етапі термін «бюждетний контроль» не застосовується в бюджетному законодавстві. Як правило, у Бюджетному кодексі України використовуються терміни: «фінансовий контроль», «контроль за дотриманням бюджетного законодавтсва», «внутрішній контроль», «зовнішній контроль» тощо, під якими, власне, і розуміється бюджетний контроль.

Згідно проекту Закону України «Про державний контроль за дотриманням бюджетного законодавства та відповідальність за бюджетні правопорушення»,  бюджетний контроль – це система заходів, які здійснюються органами державної влади та органами місцевого самоврядування з метою забезпечення законності дій учасників бюджетного процесу під час складання, розгляду, затвердження, внесення змін, виконання бюджетів та звітування про їх виконання.

Завданнями бюджетного контролю є:

- запобігання ухваленню рішень, які можуть призвести до вчинення бюджетних правопорушень;

- виявлення бюджетних правопорушень та вжиття заходів для їх припинення;

- виявлення слабких місць у виконанні бюджетних програм;

-розроблення пропозицій щодо запобігання бюджетним правопорушенням та підвищення ефективності використання бюджетних ресурсів [3].

Основним законом, що визначає правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні, є закон України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» №5463-VI (5463-17) від 16.10.2012. Але сфера дії цього закону не поширюється на відносини, що виникають під час здійснення контролю за дотриманням бюджетного законодавства.

Першим законодавчим актом України, який встановив засади створення системи державного контролю в бюджетній сфері, став Бюджетний кодекс [4]. Бюджетним кодексом передбачається контроль за дотриманням бюджетного законодавства та визначаються норми відповідальності та заходи впливу за вчинені порушення бюджетного законодавства.

Крім того повноваження органів бюджетного контролю регламентуються спеціальними законами, Указами Президента України та нормативно-правовими актами. Також слід зазначити, що в розробці знаходиться декілька законопроектів з бюджетного контролю.

Залежно від категорії контролюючого органу бюджетний контроль поділяється на:

- загальний бюджетний контроль – контроль за дотриманням бюджетного  законодавства,  який  здійснюють  Верховна  Рада  України,  Кабінет Міністрів України, органи місцевого самоврядування, місцеві державні адміністрації, інші державні органи у межах, визначених законом;

- спеціалізований бюджетний контроль – контроль за дотриманням бюджетного законодавства, який здійснюють Рахункова палата, Міністерство фінансів України, місцеві фінансові органи, органи Державної фінансової інспекції України, органи Державної казначейської служби України, спеціальні підрозділи міністерств та інших центральних органів виконавчої влади.

Залежно від характеру відносин підконтрольного і контролюючого органу бюджетний контроль поділяється на:

- внутрішній бюджетний контроль, що здійснюється на всіх стадіях бюджетного процесу, коли підконтрольний орган належить до сфери управління контролюючого органу;

- зовнішній бюджетний контроль, що здійснюється на всіх стадіях бюджетного процесу, коли підконтрольний орган не належить до сфери управління контролюючого органу.

У статті 26  Бюджетного кодексу визначено, що внутрішнім контролем є комплекс заходів, що застосовуються керівником для забезпечення дотримання законності та ефективності використання бюджетних коштів, досягнення результатів відповідно до встановленої мети, завдань, планів і вимог щодо діяльності бюджетної установи та її підвідомчих установ.

Крім цього, дається пояснення терміну «внутрішній аудит».

Внутрішнім аудитом є діяльність підрозділу внутрішнього аудиту в бюджетній установі, спрямована на удосконалення системи управління, запобігання фактам незаконного, неефективного та нерезультативного використання бюджетних коштів, виникненню помилок чи інших недоліків у діяльності бюджетної установи та підвідомчих їй бюджетних установ, поліпшення внутрішнього контролю.

За ор­ганізацію і стан внутрішнього контролю та аудиту як у своїх закла­дах, так і в підвідомчих установах несуть відповідальність розпорядники бюджетних коштів.

Залежно від часу здійснення бюджетний контроль поділяється на:

- попередній бюджетний контроль – дії контролюючого органу, які передують проведенню операції з бюджетними коштами і спрямовані на запобігання порушенню законодавства;

- поточний бюджетний контроль – дії контролюючого органу, які здійснюються під час проведення операції з бюджетними коштами і дають змогу здійснювати оперативний нагляд за дотриманням бюджетного законодавства та запобігати бюджетним правопорушенням;

- подальший бюджетний контроль – дії контролюючого органу, які здійснюються після проведення операцій з бюджетними коштами і дають змогу виявити бюджетні правопорушення.

Контрольними  повноваженнями  у сфері місцевих фінансів наділені різні державні та громадські інститути. В залежності  від суб'єктів бюджетний контроль на місцевому рівні поділяють контроль державних органів, контроль органів місцевого самоврядування, відомчий, внутрішній та державний контроль рис.(1).

 

Рис. 1. Класифікація бюджетного контролю на місцевому рівні за суб’єктами контролю

 

Суб'єктами муніципального бюджетного контролю є також тимчасові контрольні комісії, рішення про створення та порядок роботи яких приймають органи місцевого самоврядування відповідно до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні». Депутати, які входять до складу тимчасової контрольної комісії, залучені комісією для участі в її роботі спеціалісти й експерти мають право на здійснення контрольних заходів в органах місцевого самоврядування, на підприємствах, в установах та організаціях з питань, що стосуються забезпечення дотримання законності, ефективності й економності використання бюджетних коштів, а також повноти та своєчасності виконання зобов'язань перед місцевими бюджетами.

Провідне місце серед органів державного управління, які наділені контрольними повноваженнями у сфері бюджетного контролю належить Державній фінансовій інспекції. Основними її завданнями є:

- контроль за законним, цільовим і ефективним використанням коштів місцевих бюджетів;

- контроль за станом та достовірністю бухгалтерського обліку і звітності в органах місцевого самоврядування, бюджетних установах, а також підприємствах та організаціях, які отримують кошти з місцевих бюджетів;

- розробка пропозицій щодо усунення виявлених недоліків і порушень;

- проведення системного аналізу обставин і причин, які сприяють вчиненню порушень, та заходів для запобігання їм [5].

Контроль за відповідністю бюджетному законодавству України показників затверджених бюджетів, бюджетного розпису та кошто­рисів бюджетних установ здійснюється:

- обласними державними адміністраціями − стосовно районних та міських (міст обласного значення) бюджетів;

- міськими державними адміністраціями в містах Києві та Севас­тополі − стосовно районних у цих містах бюджетів;

- районними державними адміністраціями − стосовно міських (міст районного значення), сільських, селищних та їх об'єднань бю­джетів;

- виконавчими органами міських рад − стосовно бюджетів райо­нів у місті, сільських, селищних чи міст районного значення, що вхо­дять до складу цих міст[4].

Щодо визначення методів бюджетного контролю, то  в науковій літературі зустрічаються різні підходи. Так, О. П. Гетманець визначає такі методи бюджетного контролю як аудит, ревізію, перевірку, оцінку, аналіз, вивчення, розслідування та ін.. [6]. Ми ж схиляємось до думки В.М. Федосова, який аудит, ревізію, перевірку, а також експертизу і моніторинг відносить до форм бюджетного контролю. При цьому виділяє наступні методи, які дають можливість всебічно, повно й об'єктивно дослідити господарські та фінансові операції установи незалежно від форми і часу їх здійснення з метою виявлення та попередження недоліків і порушень у використанні фінансових ресурсів:

– перевірка документів за формальними ознаками;

– перевірка документів за змістом;

– арифметична перевірка документів;

– нормативна перевірка документів;

– економічна оцінка господарських операцій;

–  обстеження;

– інвентаризація тощо [3].

Лімською декларацією встановлено, що контроль - невід'ємна частина системи регулювання, метою якої є аналіз відхилень від прийнятих стандартів і порушень принципів законності, ефективності та економії витрачання матеріальних ресурсів на можливо більш ранній стадії з метою можливості прийняття коригуючих  заходів, в окремих випадках, притягнення винних до відповідальності, отримання компенсації за заподіяну шкоду або здійснення заходів щодо запобігання або скорочення таких порушень в майбутньому[7].

Тобто, основна увага звертається на ефективність витрачання бюджетних коштів. Невід'ємними критеріями ефективного використання бюджетних коштів є: придбання товарів (робіт, послуг), які кількісно і за якістю відповідають установленим нормативам (обгрунтованим потребам); можливість застосування придбаних товарів (робіт, послуг) у господарстві (технологічна поєднуваність); придбання необхідних за якістю і кількістю товарів (робіт, послуг) із найменшими затратами фінансових ресурсів  та ін.

Базуючись на зазначеному, І. Б. Стефанюк  дає визначення поняття «неефективно використані бюджетні  кошти», як «бюджетні видатки, які були необов'язковими (без здійснення яких можна було обійтися) при наданні (придбанні) необхідних суспільству за строками, якістю та кількістю товарів (робіт, послуг)»[8].

Відповідальність за неефективне використання бюджетних  коштів і, взагалі, за порушення бюджетного законодавства визначена Бюджетним кодексом України, проте деякі його норми мають бланкетний характер і відображені за змістом у Цивільному кодексі України, Кодексі законів про працю України, законодавстві про державну службу, Кодексі України про адміністративні порушення та Кримінальному кодексі України.

У системі бюджетного контролю в Україні є ряд проблем:

- відсутність цілісної нормативно-правової бази, яка б закріплювала порядок здійснення бюджетного контролю в Україні, суб’єктів такого контролю, їх ієрархію та сфери їх компетенції;

- відсутність прозорості як в управлінні фінансовими ресурсами країни, так і в бюджетному контролі;

- відсутність чіткої взаємодії між органами бюджетного контролю, що призводить до недостатньої ефективності в діяльності таких органів, дублювання їх функцій, а в результаті − нераціональне використання людських і фінансових ресурсів;

- необхідність розроблення методики оцінки ефективності контрольно-перевірочної діяльності органів бюджетного контролю та забезпечення її використання у практичній роботі;

-  неефективність вітчизняних методів бюджетного контролю (зокрема, ревізії), що мають фіскальний характер;

- доцільність створення  бази даних, яка б давала можливість отримати інформацію про суб'єкта господарювання, а також про допущені ним фінансові порушення, виявлені різними органами бюджетного контролю;

- необхідність переходу від ретроспективного до попереднього контролю; значне зростання кількості бюджетних правопорушень;

- необхідність проведення адміністративної реформи в напряму децентралізації, що сприятиме збільшенню відповідальності керівників за управління бюджетними коштами;

- потреба адаптації вітчизняної системи державного внутрішнього фінансового контролю до вимог ЄС.

Процеси реформування контролю у сфері управління держе­ними фінансами вже розпочалися. Зокрема, на виконан­ня Плану дій «Україна - ЄС», Міністерством фінансів України спільно з  Держфінінспекцією було підготовлено стратегічні документи - Концепцію розвитку державного внутрішнього фінансового контролю до 2017 року та План заходів шодо її реалізації, а також започатковано напрями реформування і створення  нормативної бази державного фінансового контролю ( в т.ч. бюджетного) та її поступової гармонізації з міжнародно визна­ними стандартами (IFAC, ІІА, INTOSAI).

Концепцією визначені три основні складові європейської моделі державного фінансового контролю, котрі мають бути побудовані країною -претендентом на вступ до ЄС: запровадження підзвітності керівників у сфері фінансового управління й контролю; започаткування децентралізованого внутрішнього аудиту шляхом поступової зміни інспектування на внутрішній аудит; запровадження функції координації й гармонізації внутрішнього контролю та внутрішнього аудиту на центральному рівні.

Ці засади відображено в уже згадуваній нами ст. 26 Бюджетного кодексу (БКУ), новою редакцією якого започатковано інноваційні зміни в контролі використання бюджетних коштів, а також передбачено обов’язковість організації розпорядниками бюджетних коштів внутрішнього контролю й внутрішнього ауди­ту та забезпечення їх проведення у своїх закладах і підвідомчих бюджетних установах. Таким чином, завдяки нововведенням БКУ створено передумови для ефективної децентралізації контролю в бюджетній сфері та значно­го посилення попереднього й поточного бюджетного контролю. Відтепер він не тільки зосереджується на розпорядниках бюджетних коштів вищого рівня, а й забезпечує запровадження й розвиток ефективних інструментів внутрішнього контролю та внутрішнього аудиту для моніторингу діяльності і перевірок підзвітності керівників на регіональному й місцевому рівнях управління державними фінансами [9].

Висновки. Таким чином, для удосконалення бюджетного контролю необхідно розробити стратегію його розвитку , що має враховувати найкращий досвід країн ЄС, адаптувавши  систему  бюджетного контролю до європейських вимог, та, запровадивши місцевий громадський контроль за використанням бюджетних коштів. Взагалі, система контролю повинна бути спрямована на виправлення порушень та недопущення їх в подальшому.

Побудувати ефективну систему бюджетного контролю в Україні, можливо лише при наявності ефективно функціонуючої системи бюджетного контролю на всіх рівнях (області, міста, села тощо), тобто системи місцевого фінансового контролю.

 

Література.

1. Стефанюк І.Б. Об’єктивні засади проведення зовнішнього аудиту місцевих бюджетів / І.Б. Стефанюк // Фінанси України. – 2012. –  №6. –  С. 88 – 96.

2. Литвинчук І.В. Економічна сутність бюджетного контролю / І.В. Литвинчук // Проблеми теорії та методології бухгалтерського обліку, контролю і аналізу.- 2013.- Вип. 3 (27).- 195-210.

3. Федосов В.М. Бюджетний менеджмент / В.М. Федосов, В. Опарін, Л. Сафонова та ін.; За заг. ред. В .Федосова . - К.: КНЕУ, 2004. - 864 с.

4. Бюджетний кодекс України № 2456- VI від 8 липня 2010 р. [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/2456-17

5. Кириленко О.П. Місцеві фінанси / О.П. Кириленко - К.: Знання, 2006.- 677 с.

6. Гетманець О. П. Методи державного контролю бюджетного процесу / О. П. Гетманець // Науковий потенціал світу – 2005 : матеріали ІІ міжнародної науково-практичної конференції. – Дніпропетровськ : Наука і освіта. − 2005. − Т. 14. Право. − С. 16–19.

7. Лімська декларація керівних принципів контролю. Міжнародний документ від 01.01.1977. [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/604_001.

8. Стефанюк І.Б. Оцінка управління бюджетними коштами у світлі вимог нового бюджетного кодексу / І.Б. Стефанюк // Фінанси України. – 2010. –  №11. –  С. 88 – 96.

9. Чумакова І.Ю. Удосконалення державного внутрішнього фінансового контролю як невід'ємної складової державного управління / І. Ю. Чумакова // Фінанси України. – 20103. –  №11. –  С. 109 – 124.

 

References.

1. Stefaniuk,I.B.(2012), «Objective principles of the external audit of local budgets», Finansy  Ukrainy, vol.6, p.p. 88 - 96.

2. Lytvynchuk, I.V.(2013), «The economic essence of Budget Control», Problemy

theorii I methodologii buhgalterskogo obliku, controlyu i analizy, vol. 3 (27), p.p.195-210.

3. Fedosov, V. Oparin, V.Safonov, L. et al (2004), Budgetnyi manadgment  [Budget management],  KNEU, Kyiv, Ukraine, p.864.

4. The Verkhovna Rada of Ukraine (2010), “ Budget Code of Ukraine, available at: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/2456-17.

5. Kirilenko, A.P.(2006) , Mistsevi finansy [Local finance ], Kyiv, «Znannya», p.677.

6. Getmanets, A.P.(2005), «Methods of state control of the budget process», Naukovyi potentsial svitu - 2005: Materials of 2-nd international scientific conference. - Dnepropetrovsk: Science and Education, vol. 14. Law, p. 16-19.

7. The Lima Declaration of Guidelines on Auditing Precepts . International Document of 01.01.1977, available at: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/604_001.

8. Stefaniuk, I.B. (2010), «Evaluation of budget funds in the light of the new  requirements of  Budget Code», Finansy  Ukrainy, vol. 11, p.p. 88 - 96.

 9. Chumakovа, I. Y. (2013),  «Improvement of public internal financial control as an integral part of public administration», Finansy  Ukrainy, vol. 11., p.p. 109 - 124.

 

Стаття надійшла до редакції  12.10.2015 р.