EnglishНа русском

Ефективна економіка № 10, 2015

Переглянути у форматі pdf

СИСТЕМА МІЖБЮДЖЕТНОГО ВИРІВНЮВАННЯ В УМОВАХ БЮДЖЕТНОЇ ДЕЦЕНТРАЛІЗАЦІЇ
І. В. Руденко

УДК 336.14 – 048.74

 

І. В. Руденко,

к. е. н., доцент кафедри фінансів,

Київський національний торговельно-економічний університет, м. Київ

 

СИСТЕМА МІЖБЮДЖЕТНОГО ВИРІВНЮВАННЯ В УМОВАХ БЮДЖЕТНОЇ ДЕЦЕНТРАЛІЗАЦІЇ

 

I. V. Rudenko,

PhD., Assistant professor of Kyiv National Finance, Trade and Economic University, Kyiv

 

INTER-GOVERNMENTAL EQUALIZATION SYSTEM IN TERMS OF  BUDGET DECENTRALIZATION

 

Розглянуто вплив законодавчих змін на систему міжбюджетного вирівнювання в умовах бюджетної децентралізації. Проаналізовано зміни в розмежуванні окремих податків між бюджетами і їх  вплив на дохідну частину місцевих бюджетів України. Зазначено переваги та недоліки запроваджених новацій з огляду на практичні аспекти функціонування механізму справляння окремих податків у європейських країнах. Окреслено основні проблеми при формуванні бюджетів місцевого самоврядування. Охарактеризовано систему міжбюджетних трансфертів відповідно до першої редакції Бюджетного кодексу України. Розглянуто механізм розрахунків міжбюджетних трансфертів для бюджетів міст районного значення та обласних бюджетів у 2015 році. Розглянуто порядок казначейського обслуговування системи міжбюджетного вирівнювання в частині місцевих бюджетів. Запропоновано заходи щодо підвищення контролю за цільовим використанням субвенцій та складанням звітності.

 

The effect of legislative changes on the system of intergovernmental fiscal equalization in terms of decentralization. Analyzed changes in certain taxes demarcation between budgets and their impact on revenues of the local budgets of Ukraine. The specified advantages and disadvantages of innovations introduced in view of the practical aspects of the functioning of the collection of taxes in certain European countries. The basic problem in the formation of local budgets. The system of intergovernmental transfers according to the first edition of the Budget Code of Ukraine. The mechanism of intergovernmental transfers payments to the budgets of regional significance and regional budgets in 2015. Treasury considers the order of maintenance of inter-governmental equalization of local budgets. The measures to improve control over the targeted use of subsidies and reporting.

 

Ключові слова: бюджетна децентралізація, місцеві бюджети, міжбюджетні трансферти, податки, нормативи відрахування, видаткові повноваження, бюджетно-податкове законодавство, загальний фонд, спеціальний фонд, горизонтальне вирівнювання, фінансове забезпечення, базова дотація, реверсна дотація, освітня субвенція, медична субвенція, розпорядник бюджетних коштів.

 

Key words: budget decentralization, local governments, intergovernmental transfers, taxes, regulation charges, account credentials, budget and tax legislation, general fund, special fund, horizontal alignment, financial support, the basic grant, Reversible subsidies, education grants, medical subvention, manager budget.

 

 

Постановка проблеми

Вектор євроінтеграції в реформуванні національної економіки відображається в програмних документах влади. Зокрема, у Стратегії сталого розвитку „Україна-2020” зазначається, що метою політики у сфері децентралізації є відхід від централізованої моделі управління в державі, забезпечення спроможності місцевого самоврядування та побудова ефективної системи територіальної організації влади в Україні, реалізація у повній мірі положень Європейської хартії місцевого самоврядування, принципів субсидіарності, повсюдності і фінансової самодостатності місцевого самоврядування [1]. Міжбюджетні відносини відіграють важливу роль у розв`язанні багатьох питань функціонування органів місцевого самоврядування. Реформи, які проводяться в Україні безпосередньо торкнулися і системи міжбюджетного вирівнювання. З огляду на це особливого значення набувають дослідження впливу змін у системі міжбюджетного вирівнювання на ефективність бюджетної децентралізації в сфері забезпечення фінансової спроможності (самодостатності) місцевого самоврядування.

Аналіз останніх досліджень і публікацій

Проблемам функціонування системи міжбюджетних відносин в Україні присвячені праці багатьох українських вчених, а саме: Буряченко А.Є.,  Гніровського Ю., Запатріної І.В., Зварич О.В., Кириленко О.П., Кравченко В.І., Мярковського А.І., Осадчук С., Руденко І.В., Чугунова І.Я., Шамрай Г. та інших. Віддаючи належне напрацюванням вітчизняних вчених, здійсненим у сфері місцевих фінансів, слід зауважити, що в системі міжбюджетного вирівнювання залишається коло невирішених питань. Найсуттєвішими з них є дослідження фіскального потенціалу та механізму адміністрування окремих податків, якими розширено дохідну частину місцевих бюджетів; дослідження впливу змін до системи міжбюджетного вирівнювання в частині запровадження нових видів міжбюджетних трансфертів; дослідження змін порядку їхнього перерахування, обліку у казначейській службі, контролю за цільовим використанням субвенцій. Все це зумовлює необхідність подальшого вивчення питань, пов`язаних з системою міжбюджетного вирівнювання у контексті реформ в Україні.

Постановка завдання

Завданням статті є дослідження сучасних законодавчих змін у системі міжбюджетного вирівнювання в умовах бюджетної децентралізації та їхнього впливу на фінансову спроможність місцевих органів влади й самоврядування в реалізації Стратегії сталого розвитку „Україна-2020”.

Результати дослідження

Бюджетна децентралізація включає: перегляд структури податків і міжбюджетних трансфертів, упорядкування видаткових повноважень, зміну ролі й місця органів управління в економіці.

Зміни до Бюджетного та Податкового кодексів України в частині податків і міжбюджетних трансфертів значно вплинули на дохідну частину місцевих бюджетів [2, 3]. Так, скасовано місцеві збори (збір за провадження деяких видів підприємницької діяльності; збір за місця паркування транспортних засобів; туристичний збір). Скорочено кількість податків шляхом їх об`єднання за відповідною специфікою. Встановлено нові нормативи відрахування податку на доходи фізичних осіб (бюджети міст обласного значення та районів – 60%, обласні бюджети – 15 %, бюджет м. Києва – 40 %). З бюджету м.Києва вилучено 60 % податку на доходи фізичних осіб до загального фонду державного бюджету. Зміни у розмежуванні між бюджетами податку на доходи фізичних осіб і зарахування 25 % його до загального фонду державного бюджету негативно вплинули на доходи місцевих бюджетів, оскільки вони втрачають починаючи з 2015 року стабільне джерело надходжень. Завдяки цим змінам у 2015 році державний бюджет отримає додатково 25 % податку на доходи фізичних осіб, сплаченого на відповідній території України та на 10 % більше від бюджету м. Києва. За рахунок зміни нормативу відрахувань стимулюється укрупнення територіальних громад (такі бюджети отримують 60 % податку), а необ`єднані територіальні громади взагалі позбавлені із 2015 року цього дохідного джерела. Натомість водночас передбачено перспективне основне джерело надходжень до місцевих бюджетів – податок на нерухомість. Зміни до бюджетно-податкового законодавства передбачають розширення бази оподаткування податком на нерухомість шляхом включення до оподаткування цим податком не тільки житлового, а й комерційного (нежитлового) майна (офісні, торговельні центри тощо). Але механізм його нарахування та справляння не відповідає практиці розвинених країн. Так, у зарубіжній практиці розмір податку залежить від ринкової вартості об`єкта нерухомості, а в Україні – від житлової площі (не оподатковується площа до 60 кв.м. для квартир і до 120 кв.м. – для будинків). Окрім цього, викликає певний сумнів щодо вагомих надходжень від податку на нерухомість у сільській місцевості. Запроваджено акцизний податок з кінцевих продажів, тобто від реалізації через роздрібні мережі пива, алкогольних напоїв, тютюнових виробів, нафтопродуктів і скрапленого газу. Ставку податку встановлюють місцеві органи влади в розмірі від 2 % до 5 % від обсягу реалізації. Проте місцевий акцизний податок із реалізації підакцизних товарів є неоднозначним за сутністю та механізмом адміністрування, оскільки він має різне фіскальне значення для міських і сільських населених пунктів. Крім цього, в сільській місцевості на практиці дуже складно взагалі організувати ефективний механізм його адміністрування.

Наступним нововведенням є розширення надходжень загального фонду місцевих бюджетів шляхом передачі єдиного та екологічного податків зі спеціального фонду. Безумовно, доходи загального фонду місцевих бюджетів (без урахування трансфертів) зростуть. Так, за шість місяців 2015 року, доходи загального фонду місцевих бюджетів зросли на 7,6 млрд.грн., або на 20 % порівняно з аналогічним періодом 2014 року. Проте доходи спеціального фонду місцевих бюджетів (без урахування трансфертів) зменшилися на 0,82 млрд.грн., або на 7,6 %  порівняно з аналогічним періодом 2014 року [4, с. 23]. Це обмежує місцеві органи влади реалізовувати у повній мірі положення Стратегії сталого розвитку, оскільки стримує формування бюджетів розвитку у складі спеціального фонду місцевих бюджетів. Окрім передачі екологічного податку зі спеціального фонду, в межах бюджетної децентралізації відбулася зміна у розподілі коштів екологічного податку (крім податку, що справляється за утворення радіоактивних відходів). Так, до державного бюджету передбачено зарахування 20 %, а до місцевих бюджетів – 80 %, у тому числі до обласних бюджетів – 55 %, а сільських, селищних та міських бюджетів – 25 %, до бюджету міста Києва – 80 % надходжень цього податку. Таким чином, є резерви для збільшення обсягу загального фонду лише в обласних бюджетах та у м. Києві. В сільській місцевості цей податок не матиме суттєвого фіскального значення через відсутність промислових підприємств, а сільськогосподарські підприємства його практично не сплачують.

Бюджетний кодекс України в редакції 2001 року заклав нову систему міжбюджетних відносин і перші паростки децентралізації. Проте у попередніх роках міжбюджетні трансферти в більшості випадків спрямовувалися на покриття дефіциту доходів для виконання власних і делегованих повноважень місцевих органів влади і самоврядування, що надавалися в основному у вигляді дотацій вирівнювання. Така система міжбюджетних відносин не сприяла повною мірою використанню зацікавленими органами місцевого самоврядування наявного потенціалу регіону. Так, при перевищенні доходів над видатками весь надлишок вилучався до державного бюджету й, навпаки, дотувалися повною мірою бюджети з низьким рівнем надходжень. Трансфертна підтримка на виконання інвестиційних проектів була несуттєвою. Трансферти, що надавалися місцевим бюджетам не спрямовувалися на забезпечення економічного розвитку регіонів, а були видатками споживання. Наприклад, у Волинській області у структурі трансфертів 2014 року визначальну частину (95 % загальної суми трансфертів) займали дотація вирівнювання та субвенції на здійснення державних програм соціального захисту. Відповідно, 83 % загального обсягу здійснених видатків – видатки на захищені статті й видатки соціального спрямування, а видатки на розвиток та інвестиційний напрямок – лише 6 % [5, с.18–19].

 Змінами до Бюджетного кодексу передбачено запровадження нової моделі фінансового забезпечення місцевих бюджетів і нових підходів у взаємовідносинах державного бюджету з місцевими бюджетами [6]. Основні зміни у системі міжбюджетних відносин узагальнено у табл.1.

 

Таблиця 1.

Система міжбюджетного вирівнювання в Україні

Міжбюджетні трансферти відповідно до БКУ в редакції 2001 року

Міжбюджетні трансферти відповідно до БКУ в редакції 2010 року зі змінами та доповненнями

1

2

1) дотація вирівнювання бюджету Автономної Республіки Крим, обласним бюджетам, бюджетам міст Києва та Севастополя, районним бюджетам та бюджетам міст республіканського Автономної Республіки Крим та обласного значення, іншим бюджетам місцевого самоврядування, для яких у державному бюджеті визначаються міжбюджетні трансферти;

 

1) базова дотація (трансферт, що надається з державного бюджету місцевим бюджетам для горизонтального вирівнювання податкоспроможності територій);

2) додаткова дотація на вирівнювання фінансової забезпеченості місцевих бюджетів;

2) відсутня;

3) субвенції на здійснення державних програм соціального захисту;

3) субвенції на здійснення державних програм соціального захисту;

4) додаткова дотація на компенсацію втрат доходів місцевих бюджетів, що не враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів, внаслідок надання пільг, встановлених державою;

4) додаткова дотація на компенсацію втрат доходів місцевих бюджетів внаслідок надання пільг, встановлених державою;

5) субвенція на виконання інвестиційних програм (проектів);

5) субвенція на виконання інвестиційних проектів;

6) кошти, що передаються до державного бюджету та місцевих бюджетів з інших місцевих бюджетів;

6) реверсна дотація (кошти, що передаються до державного бюджету з місцевих бюджетів для горизонтального вирівнювання податкоспроможності територій);

7) інші додаткові дотації та субвенції.

7) освітня субвенція;

 

8) субвенція на підготовку робітничих кадрів;

 

9) медична субвенція;

 

10) субвенція на забезпечення медичних заходів окремих державних програм та комплексних заходів програмного характеру;

 

11) субвенція на фінансування заходів соціально-економічної компенсації ризику населення, яке проживає на території зони спостереження;

 

12) субвенції на проекти ліквідації підприємств вугільної промисловості та утримання водовідливних комплексів у безпечному режимі на умовах співфінансування;

 

13) інші додаткові дотації та інші субвенції.

Примітка: складено автором за статтями 96, 97, 100 Бюджетного Кодексу України.

 

Так, систему балансування бюджетів замінено системою міжбюджетного вирівнювання, яка передбачає горизонтальне вирівнювання податкоспроможності територій в залежності від рівня надходжень на одного жителя лише по  податку на прибуток підприємств для обласних бюджетів та податку на доходи фізичних осіб – для бюджетів міст, районів та обласних бюджетів. Горизонтальне вирівнювання передбачає поділ місцевих бюджетів на три групи. До першої групи віднесено бюджети, які можуть отримувати базову дотацію (замість дотації вирівнювання), що мають рівень надходження податку на доходи фізичних осіб на 1 особу менше 0,9 середнього показника по Україні. При цьому базова дотація розраховується в розмірі 80 % суми, необхідної для досягнення показника 0,9. До другої групи віднесено місцеві бюджети з рівнем надходжень у межах від 0,9 до 1,1, для яких не передбачено здійснення вирівнювання. До третьої групи віднесено місцеві бюджети, для яких передбачена реверсна дотація до державного бюджету за умов, якщо рівень надходжень податку на доходи фізичних осіб на 1 особу більше 1,1 середнього показника по Україні. При цьому реверсна дотація складатиме 50 % перевищення індексу податкоспроможності 1,1 до середнього значення по Україні. Діюча у 2015 році схема розрахунків системи міжбюджетного вирівнювання відповідно до законодавчих змін, представлена у табл.2.

 

Таблиця 2.

Схема розрахунків системи міжбюджетного вирівнювання в Україні у 2015 році для бюджетів міст районного значення та обласних бюджетів

Рівень надходжень ПДФО на 1 особу

Розрахунковий рівень показника

Вид трансферту

Рівень надходжень більше 1,1 %

804,8 х 1,1 = 885,3 грн і більше

Реверсна дотація (50 % перевищення індексу податкоспроможності)

Рівень надходжень у межах 0,9 % - 1,1 %

724,3 грн – 885,3 грн

Вирівнювання не здійснюється

Рівень надходжень менше 0,9 %

724,3 грн і менше

Базова дотація (80 % суми, необхідної для досягнення показника 0,9)

Примітка: складено за матеріалами статті [7, с.12]

 

Згідно Закону України „Про Державний бюджет України на 2015 рік” зазначений механізм розрахунку системи міжбюджетного вирівнювання передбачено тільки для бюджетів міст обласного значення та районних бюджетів. З бюджетів органів місцевого самоврядування сіл, селищ і міст районного значення повністю вилучено надходження податку на доходи фізичних осіб, а отже і базова дотація їм не перераховується. Натомість за рахунок перерозподілу фінансових ресурсів між державним та місцевими бюджетами  на користь державного бюджету (наприклад, в частині податку на доходи фізичних осіб), частина цих коштів може повертатися у вигляді субвенцій, але ця норма оновленого Бюджетного кодексу України викликає найбільше нарікань. Так, за шість місяців 2015 року з державного до місцевих бюджетів було перераховано трансфертів на 24,3 % більше порівняно з аналогічним періодом 2014 року [4, с. 25], а це певною мірою суперечить сутності бюджетної децентралізації. Окрім трансфертів, основним джерелом надходжень до бюджетів сіл, селищ і міст районного значення є плата за землю. Проте плату за землю передано до складу місцевих податків і зборів, в результаті чого викликає багато нарікань механізм адміністрування земельного податку стосовно застосування ставок та надання пільг.

Система міжбюджетного вирівнювання в умовах бюджетної децентралізації передбачає посилення відповідальності профільних міністерств за реалізацію державної політики в освітній та медичній галузях шляхом визначення їх головними розпорядниками коштів відповідних субвенцій (освітня та медична субвенції). При запровадженні нових видів субвенцій виникли окремі неузгодженості в частині планомірного проведення захищених видатків, що викликало нарікання розпорядників бюджетних коштів. Так, з 1 січня 2015 року відповідно до розпису державного бюджету України було передбачено щодекадне перерахування коштів освітньої, медичної субвенцій та субвенції на підготовку робітничих кадрів. Це створювало значні залишки коштів станом на кожне перше число місяця на рахунках місцевих бюджетів, оскільки кошти останньої декади місяця (1/3 місячного обсягу субвенції з державного бюджету) надходили в останній робочий день місяця. За таких умов навчальні та медичні заклади не мали можливості освоїти кошти останної декади місяця. Відповідно не забезпечувалися терміни виплати як заробітної плати в установах охорони здоров`я та освіти, так і виплати стипендій студентам, а також несвоєчасно проводилися розрахунки за спожиті енергоносії та комунальні послуги. У зв`язку з цим змінами до статті 108 Бюджетного кодексу передбачено перерахування базової та реверсної дотацій щодекадно, а освітньої, медичної субвенції та субвенції на підготовку робітничих кадрів двічі на місяць, а саме: до 10 та 25 числа. Недоліком механізму перерахування трансфертів залишається те, що на одному реєстраційному рахунку розпорядника бюджетних коштів обліковуються кошти і субвенції з державного бюджету, і кошти місцевих бюджетів, що ускладнює процес здійснення контролю за цільовим використанням субвенцій та складанням звітності. Позитивним моментом нової системи міжбюджетного вирівнювання є те, що залишки невикористаних коштів субвенцій на кінець бюджетного періоду зберігаються на рахунках місцевих бюджетів з метою їх використання у наступному бюджетному періоді з урахуванням їх цільового призначення. Окрім цього, місцеві ради отримали можливість передавати кошти медичних субвенцій у вигляді міжбюджетного трансферту іншим бюджетам для надання медичних послуг за місцем обслуговування населення.

Висновки

Змінами до Бюджетного кодексу передбачено запровадження нової системи міжбюджетного вирівнювання, заснованої на новій моделі фінансового забезпечення місцевих бюджетів. Проте не завжди можна отримати позитивні результати у зміцненні фінансової автономії місцевих органів влади у контексті бюджетної децентралізації, якщо не достатньо вивчити вплив запроваджуваних новацій. Так, наповнення місцевих бюджетів передбачено проводити за рахунок податків, механізм адміністрування яких остаточно не відпрацьовано, а по окремих податках – взагалі достатньо не вивчено фіскальний потенціал. Але в цілому, зміни в частині формування доходів місцевих бюджетів та системи міжбюджетного вирівнювання позитивно впливають на надання фінансової самостійності місцевих органів влади. Так, запроваджено горизонтальне вирівнювання податкоспроможності бюджетів громад з одночасним стимулюванням до нарощування дохідної бази. Водночас, бюджетна децентралізація у частині видаткових повноважень передбачає відповідальність центральних органів влади в суспільно значущих сферах надання публічних послуг. За прикладом європейських країн, разом з місцевими органами влади нестимуть відповідальність профільні міністерства за надання медичних та освітніх послуг. Це має забезпечуватися створенням належної системи контролю.

 

Література.

1. Стратегія сталого розвитку „Україна-2020”: схвал. указом Президента України від 12.01.2015 № 5/15 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon0/rada.gov.ua/lows/show/5/2015

2. Бюджетний кодекс України [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://zakon0/rada.gov.ua/lows/show/2456-17

3. Податковий кодекс України [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://zakon3/rada.gov.ua/lows/show/2755-17

4. Шамрай Г. Підсумки виконання бюджетів за шість місяців 2015 року / Г. Шамрай // Казна України. – 2015. - № 5. – С. 21 – 26.

5. Гніровський Ю. Реформа міжбюджетних відносин – більша самостійність і відповідальність місцевих бюджетів / Ю. Гніровський // Казна України. – 2015. - № 3. – С. 18 – 20.

6. Закон України „Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо реформи міжбюджетних відносин” від 28.12.2014 р. № 79 – VIII

7. Осадчук С. Аналіз законодавчих змін у системі міжбюджетного вирівнювання / С. Осадчук // Казна України. – 2015. - № 4. – С.10 – 13.

 

References.

1. The Verkhovna Rada of Ukraine (2015), The Law of Ukraine " Strategy for Sustainable Development "Ukraine-2020", available at:

http://zakon0.rada.gov.ua/lows/show/5/2015 (Accessed 12 january 2015).

2. The Verkhovna Rada of Ukraine (2010), The Law of Ukraine " Budget Code of Ukraine ", available at:

http://zakon0.rada.gov.ua/lows/show/7/2010 (Accessed 8 july 2010).

3. The Verkhovna Rada of Ukraine (2010), The Law of Ukraine " Tax Code of Ukraine ", available at:

http://zakon3.rada.gov.ua/lows/show/12/2010 (Accessed 2 december 2010).

4. Shamrai, G. (2015), “Budget execution results for the six months 2015”, Treasury Ukraine, vol. 5, pp. 21–26.

5. Hnirovskyy, Yu. (2015), “Reform of intergovernmental relations - greater independence and responsibility of local budgets”, Treasury Ukraine, vol. 3, pp. 18–20.

6. The Verkhovna Rada of Ukraine (2015), The Law of Ukraine " On Amendments to the Budget Code of Ukraine on the reform of intergovernmental relations ", available at:

http://zakon0.rada.gov.ua/lows/show/79-19 (Accessed 28 december 2015).

7. Osadchyk, C.Analysis of legislative changes in the system of budgetary leveling”, Treasury Ukraine, vol. 4, pp. 10–13.

 

Стаття надійшла до редакції  18.10.2015 р.