EnglishНа русском

Ефективна економіка № 8, 2014

УДК 336.71.078.3/.719

 

О. В. Акімова,

канд. екон. наук, доцент, завідувач кафедри обліку та аудиту,

Донбаська державна машинобудівна академія (м. Краматорськ)

 

КОНЦЕПЦІЯ РОЗВИТКУ СИСТЕМИ ФІНАНСОВОГО МОНІТОРИНГУ В УКРАЇНІ

 

O. V. Akimova,

Candidate of Economics, Associate Professor,

Head of the Department of Accounting and Audit, Donbas State Engineering Academy (Kramatorsk)

 

THE CONCEPT OF DEVELOPMENT OF THE FINANCIAL INTELLIGENCE SYSTEM IN UKRAINE

 

В статті наведено стисле викладення авторського бачення концепції розвитку системи фінансового моніторингу в Україні. Її метою визначено підвищення інституційної результативності та спроможності системи ФМ для забезпечення прозорості фінансового середовища України і зменшення проявів позанормативної фінансової поведінки, в т.ч. пов’язаної із суспільно небезпечними діями. Задля досягнення пріоритетів концепції в ході подолання сучасних проблем функціонування системи фінансової розвідки в Україні запропоновано здійснення заходів за наступними напрямами: підвищення результативності ідентифікації актів позанормативної поведінки; забезпечення умов запозичення стандартів ФАТФ та ФАТФ-подібних органів; підвищення результативності взаємодії органів влади (суб’єктів фінансової розвідки і правоохоронних органів) у зменшенні латентності і покаранні фінансових та предикатних злочинів; впровадження ризик-орієнтованого підходу на всіх щаблях системи ФМ; зростання фінансової інклюзії населення та суб’єктів господарювання. Реалізація запропонованої концепції має базуватися на таких імперативах, як: імператив забезпечення відповідності об’єктів фінансової розвідки типам позанормативної поведінки за ознакою кримінального характеру; імператив тотальності; імператив відповідності вимог і санкцій політики протидії легалізації доходів та фінансуванню тероризму стану проблем з певним типом позанормативності фінансової поведінки.

 

Summary of author's vision of the concept of development of financial intelligence system in Ukraine is presented in the article. Increase in institutional effectiveness and ability of system of financial investigation for ensuring transparency of the financial environment in Ukraine and reduction of non-standard financial behavior (including those which connected with socially dangerous acts) are defined as the purposes of implementation of the concept. For achievement of priorities of the concept during the solution of modern problems of functioning of financial intelligence system in Ukraine the following directions of realization of tools of state policy are offered: increase in effectiveness of identification of acts of non-standard financial behavior; providing conditions of use of the FATF  and FATF-style bodies standards; increase in effectiveness of interaction of authorities (subjects of monitoring and law enforcement agencies) in reduction of latency and punishment for predicate crimes; implementation risk-based approach at all levels of the financial intelligence system; increase in level of a financial inclusion of the population and entrepreneurs. Implementation of the offered concept has to be based on such imperatives as: an imperative of ensuring compliance of subjects to financial investigation to types of non-standard financial behavior on the basis of criminal character; imperative of totality of monitoring; an imperative of compliance of requirements and sanctions within anti-money laundering and counter-terrorism financing policy to the real problems with a certain type of non-standard financial behavior.

 

Ключові слова: фінансова розвідка, концепція, імперативи, пріоритети, напрями розвитку, Україна.

 

Keywords: financial intelligence, concept, imperatives, priorities, directions of development, Ukraine.

 

 

Постановка проблеми у загальному вигляді та її зв'язок із важливими науковими чи практичними завданнями. Сучасний стан функціонування і розвитку національної економічної системи характеризується значним рівнем розповсюдження корупційних явищ і позитивного сприйняття корупції суспільством. За таких умов суттєво гальмуються спроби підвищення прозорості соціально-економічних відносин, проведення інституційних та економічних реформ, втрачається контроль фінансових потоків з боку держави, виникають численні можливості для зловживання службовим положенням, кримінальних економічних діянь тощо. Означені обставини обумовлюють необхідність удосконалення організаційного, методичного, технічного, інформаційного забезпечення функціонування системи фінансового моніторингу (ФМ) як основного інструменту протидії легалізації доходів, отриманих злочинним шляхом, та протидії фінансуванню тероризму в системі державного фінансового контролю (ДФК).

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Літературні джерела, які присвячено зазначеній проблемі, відрізняються надзвичайною широтою охоплення і багатоаспектністю розгляду шляхів розвитку механізмів, методів та організації запобігання та протидії легалізації доходів, одержаних злочинним шляхом, і фінансуванню тероризму. Причому це стосується робіт як вітчизняних (Буткевич С. [1], Куришко О. [2], Берізко В. [3], Глущенко О. [4] та ін.) так і закордонних (Йео П. [5], Меннінг Дж. [6], Мей Д. [7], Йепес К. [8]) дослідників. Разом з тим, попри зростання інтересу до проблем фінансового моніторингу в Україні, відсутність усталених підходів до функціонування фінансового моніторингу в системі державного фінансового контролю, багатоаспектність правових, економічних, фінансових, організаційних та технічних проблем розвитку зазначеного інструменту регуляторної політики держави вбачається за необхідне запропонувати комплексне бачення шляхів розв’язання проблеми розвитку системи ФМ.

Мета дослідження. Метою статті виступає концептуалізація шляхів розвитку системи ФМ України за сучасних умов за групами проблем, які перешкоджають її результативному функціонуванню.

Виклад основного матеріалу дослідження. Для розв’язання виявлених проблем ФМ в Україні, зокрема, підвищення інституційної спроможності та результативності його системної організації в роботі запропоновано концепцію розвитку ФМ в Україні (рис. 1).

Зазначена концепція пов’язує його пріоритети з напрямами впливу на фінансову поведінку економічних суб’єктів та трансформації інституційного середовища протидії позанормативній фінансовій поведінці.

Метою реалізації концепції виступає підвищення інституційної результативності та спроможності системи ФМ для забезпечення прозорості фінансового середовища України і зменшення проявів позанормативної фінансової поведінки, в т.ч. пов’язаної із суспільно небезпечними діями.

В якості пріоритетів, на досягнення яких спрямовано реалізацію наведеної концепції, і які слугують досягненню її мети доцільно визначити: забезпечення інституційної спроможності системи ФМ; забезпечення інституційної результативності системи ФМ; забезпечення повноти охоплення ДФК фінансових явищ, процесів та механізмів.

Перший із зазначених пріоритетів означає необхідність досягнення такої інституційної компліментарності в підсистемі ДФК, яка дозволила б отримати повний доступ до інформації про здійснення фінансових операцій резидентами та нерезидентами і відсутність функціональних суперечностей між суб’єктами первинного моніторингу, державними суб’єктами моніторингу (передусім, Державною службою фінансового моніторингу) та органами правоохоронної системи.

Це стосується розподілу повноважень із доступу до інформації про операції, щодо яких є підозра причетності до певного виду предикатних злочинів (наприклад, корупції, ухилення від оподаткування, фінансування тероризму тощо), адже в Україні існує усталена система розподілу інституційних компетенцій з цього приводу.

Другий аспект досягнення інституційної спроможності полягає у подоланні ефекту «ухилення», коли за секторально-інституційної моделі регулювання окремі регулятори можуть викривляти рекомендації або стандарти протидії легалізації доходів, фінансуванню тероризму та розповсюдженню зброї масового знищення (ПЛД/ФТ) або не слідкувати за належним виконанням відповідних рекомендацій інших регуляторів через корпоративну закритість.

 

Рис. 1. Концепція розвитку фінансового моніторингу в Україні

 

Третій аспект стосується необхідності забезпечити якнайповніше виведення фінансових операцій з неорганізованого обігу (це не означає, що він є нелегальним в широкому змісті даного терміну), що передбачає збільшення рівня фінансової інклюзії населення і суб’єктів господарювання.

Інституційну результативність в аспекті скорочення суспільної небезпеки позанормативної фінансової поведінки, припинення відповідних дій конкретних економічних суб’єктів та попередження їх повторенню у майбутньому теоретично можна звести до зменшення фінансового результату такої поведінки.

В найпростішому розумінні цей фінансовий результат утворюється у вигляді доходу за мінусом витрат. У порівнянні з нормативною фінансовою поведінкою дохід природно є більшим, інакше стимулу для вчинення незаконних або аморальних дій не існувало б. Інша справа – витрати, які складаються зі звичайних витрат матеріального характеру та потенційних витрат у вигляді витрат на дотримання закону. Останні, в свою чергу, можуть складатися з: можливих втрат надмірного доходу в разі відмови від позанормативної фінансової поведінки;  витрат на виконання санкцій в разі, якщо вона була виявлена і санкції були накладені; моральних витрат у вигляді суспільного (не правового) засудження позанормативних дій, а також втрат суб’єктом доходу у майбутньому через неможливість ведення діяльності з огляду на санкції або через відмову у співпраці з боку контрагентів з огляду на репутаційні ризики.

Останній пріоритет – забезпечення повноти охоплення державним фінансовим контролем і фінансовим моніторингом, зокрема, всіх явищ фінансової сфери означає необхідність перегляду концепції і законодавчого визначення державного фінансового контролю із метою розширення його тлумачення з контролю формування і використання бюджетних коштів до всіх явищ, процесів та механізмів фінансового характеру або пов’язаних з фінансами.

Досягнення зазначених пріоритетів, на наше переконання, можливе лише за умови використання в організації та здійсненні моніторингу, його законодавчого та методичного забезпечення у відповідності до наступних імперативів:

імператив забезпечення відповідності об’єктів ФМ типам позанормативної поведінки за ознакою кримінального або адміністративного характеру – який передбачає чітке визначення суспільної небезпеки кожного виду позанормативної фінансової поведінки і на цій основі – розмежування кримінального та адміністративного характеру його проявів; відповідно до цього може здійснюватися розподіл компетенцій і повноважень з накладення санкцій і оперативного регулювання підозрілих фінансових операцій;

імператив тотальності – контроль має бути суцільним для виявлення всіх фактів позанормативної фінансової поведінки і зниження очікувань щодо безкарності за їх здійснення; незворотність покарання може супроводжуватися зменшенням його суворості і переведенням її в фінансову форму;

імператив відповідності вимог ФМ стану проблем з певним типом позанормативності фінансової поведінки – означає необхідність приділення спеціальної уваги найбільш розповсюдженим формам позанормативної фінансової поведінки, пов’язаним з корупцією, злочинами відносно державної власності і бюджетних коштів, використанням офшорних зон для ухилення від сплати податків, легалізацією доходів від організованої злочинності, в т.ч. і за участю представників правоохоронних органів.

Проголошені імперативи, як стратегічні передумови дієвості реалізації стратегії повинні бути конкретизовані в комплексі принципів забезпечення розвитку системи ФМ в системі ДФК (рис. 2).

Основні постулати реалізації концепції, які треба враховувати при формуванні завдань та механізмів її реалізації, можна сформулювати наступним чином.

 

Рис. 2. Комплекс принципів розвитку системи фінансового моніторингу в системі

державного фінансового контролю

 

1. Вищий орган ФМ повинний мати конституційний характер з метою забезпечення максимальної інституційної та персональної незалежності. Інституціональна та персональна незалежність в здійснення контролю може бути реалізована з відомими обмеженнями, оскільки жодний інститут держави не є незалежним в повному змісті, однак в ситуації України, коли обсяги тіньової економіки складають близько 40% на тлі переплетіння влади, бізнесу та криміналу орган ФМ має бути конституційно захищеним від впливу політичних вподобань та тиску.

2. Надмірна монолітність і централізація компетенцій з ФМ призведе до порушення ізоморфізму інститутів, тому необхідно: а) здійснити частковий перерозподіл слідчих компетенцій з фінансового аспекту злочинів і фінансових злочинів; б) здійснювати реформування поступово.

Даний постулат відображає необхідність врахування усталених рис системи ДФК та державного управління в цілому і виходить з наступних міркувань:

централізація повноважень з ФМ можлива тільки за зміни моделі фінансового регулювання з секторально-інституційної на функціонально-цільову, що на сьогоднішній момент є бажаною метою, однак її досягнення потребує фундаментальних перетворень в системі виконавчої влади, зокрема в блоці економічного регулювання і правоохоронної діяльності;

концентрація повноважень, пов’язаних з ФМ, в частині перерозподілу функцій слідства означатиме перехід від адміністративної до поліцейської або прокурорсько-судової моделі організації системи ФМ;

надмірна концентрація повноважень на тлі надання органу ФМ конституційного статусу викличе інституційний дисбаланс у здійснення ДФК, посилить ефект «ухилення» від дій та відповідальності за них з боку фінансових регуляторів.

організаційна трансформація системи ФМ має відбуватися в комплексі з організаційною трансформацією всієї системи ДФК і реалізації державної фінансової політики.

3. Будь-який контроль, в т.ч. ФМ, має бути попередньо забезпечений поняттям норми і ознаками позанормативності, а також доступом до інформації. Необхідно принципово визначитися з напрямом реформування здійснення ДФК – подальше секторальне або предметне розмежування або розмежування за ознакою функції державної фінансової політики. Відповідно до цього можна здійснити розмежування предметно-об’єктної області реалізації контрольних функцій кожною системою ДФК (банківське регулювання, регулювання ринку цінних паперів, регулювання виконання бюджету тощо). Як наслідок – встановлення ознак позанормативності операцій, які є об’єктом контролю в кожній підсистемі може йти  в рамках секторального розмежування або може бути сформовано єдиний комплекс уявлень про позанормативність в рамках єдиної функції контролю.

4. Інституційна спроможність і результативність системи ФМ об’єктивно потребує удосконалення кадрового, фінансового, інформаційного, методичного забезпечення.

Для досягнення пріоритетів в концепції передбачено виокремлення низки основних завдань:

1. Підвищення результативності ідентифікації актів позанормативної поведінки:

дослідження методів та фінансових схем легалізації (відмивання) доходів, одержаних злочинним шляхом, фінансування тероризму та фінансування розповсюдження зброї масового знищення, а також доведення їх до відома суб’єктів первинного фінансового моніторингу, суб’єктів внутрішнього моніторингу;

розробка проектів нормативно-правових актів з метою імплементації положень Рекомендацій Групи з розробки фінансових заходів боротьби з відмиванням грошей (FATF;

удосконалення формалізованого опису ознак сумнівності фінансових операцій як основа для автоматизації обробки інформації щодо них, імперсоналізації даного процесу та підвищення результативності виявлення фактів і намірів позанормативної фінансової поведінки

проведення з використанням сучасних методик та технологій перепідготовки та підвищення кваліфікації працівників та керівників підрозділів суб’єктів первинного фінансового моніторингу, відповідальних за проведення фінансового моніторингу, а також спеціалістів органів державної влади у сфері запобігання та протидії легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом, фінансуванню тероризму та фінансуванню розповсюдження зброї масового знищення.

2. Підвищення результативності взаємодії органів влади (суб’єктів ФМ і правоохоронних органів) у зменшенні латентності і покаранні фінансових та предикатних злочинів:

координації органів державної влади в ході здійснення заходів ФМ та ПЛД/ФТ, спрямованих на запобігання виникненню та/або зменшення негативних наслідків ризиків системи запобігання та протидії легалізації (відмиванню) доходів одержаних злочинним шляхом та фінансуванню тероризму;

розробка апаратно-програмного комплексу єдиної інформаційної системи у сфері запобігання та протидії легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом, фінансуванню тероризму та фінансуванню розповсюдження зброї масового знищення.

3. Забезпечення умов запозичення стандартів ФАТФ та ФАТФ-подібних органів:

забезпечення сприяння у проведенні MONEYVAL 5-го раунду оцінки національної системи протидії легалізації (відмиванню) коштів, одержаних злочинним шляхом, фінансуванню тероризму та фінансуванню розповсюдження зброї масового знищення;

проведення інформаційно-роз’яснювальної роботи серед учасників національної системи фінансового моніторингу щодо заходів у сфері боротьби з відмиванням коштів, фінансуванням тероризму та фінансуванням розповсюдження зброї масового знищення, а також щодо стандартів ФАТФ;

забезпечення ефективного співробітництва з міжнародними організаціями та установами в сфері протидії відмиванню коштів, фінансуванню тероризму та фінансуванню розповсюдження зброї масового знищення;

організації міжнародних навчальних заходів та обміну досвідом у сфері боротьби з відмиванням коштів, фінансуванням тероризму та фінансуванням розповсюдження зброї масового знищення;

укладання міжнародних договорів міжвідомчого характеру з компетентними органами іноземних країн у сфері боротьби з відмиванням коштів, фінансуванням тероризму та фінансуванням розповсюдження зброї масового знищення;

започаткування роботи зі створення аналогу Foreign Account Tax Compliance Act (США) і роботи з організації взаємодії Держфінмоніторингу України з податковими органами і органами фінансової розвідки інших країн з його реалізації.

4. Впровадження ризик-орієнтованого підходу на всіх щаблях системи ФМ:

внесення змін до законодавства про господарський контроль, аудиторську діяльність, державний аудит змін задля забезпечення реалізації комплаєнс-функції у всіх без виключення суб’єктів господарювання;

забезпечення прозорості діяльності державних органів у сфері запобігання та протидії легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом, фінансуванню тероризму та фінансуванню розповсюдження зброї масового знищення;

удосконалення змісту та організації національної оцінки ризиків відмивання грошей, фінансування тероризму та розповсюдження зброї масового ураження;

посилення методичного та нормативно-правового забезпечення процедур належного вивчення клієнтів в частині розкриття кінцевих бенефіціарів.

започаткування роботи з дослідження рівня сприйняття змісту покарання окремими групами економічних суб’єктів для визначення перспектив удосконалення адміністративного та кримінального законодавства в частині санкцій за факти позанормативної фінансової поведінки;

внесення змін у кримінальне процесуальне законодавства в частині накладення заборон на відчуження майна в разі започаткування розслідувань за результатами ФМ.

5. Зростання фінансової інклюзії населення та суб’єктів господарювання:

збільшення частки організованого безготівкового обігу в структурі платежів за фінансовими та нефінансовими операціями, передусім населення; з огляду на загрози, зв'язані з обігом готівки, держави повинні проводити послідовну і жорстку політику в сфері протидії відмиванню грошей /фінансуванню тероризму, на систематичній основі оптимізувати національне законодавство, яке регламентує обіг готівки і грошових інструментів, керуючись при цьому досвідом в частині ПЛД / ФТ профільних міжнародних організацій і наддержавних об'єднань;

організація фінансової освіти та підвищення обізнаності про сутність та наслідки позанормативної фінансової поведінки на рівні шкіл та вищих навчальних закладів, проведення тренінгів з навчання викладачів освітніх закладів; включення в навчальні плани модулів з антикорупційної поведінки та фінансової грамотності;

покладення повноважень і відповідальності на організацію такої обізнаності на Державну службу фінансового моніторингу у співпраці з Міністерством освіти і науки України;

залучення неурядових громадських організацій до проведення тренінгів та навчання.

Висновки з даного дослідження і перспективи подальших розвідок у даному напрямі.

Концепція розвитку системи ФМ в Україні має виходити з пріоритетів забезпечення інституційної спроможності та результативності системи ДФК та доцільної повноти охоплення контролем, зокрема ФМ, фінансових явищ, процесів та механізмів. Основними принципами реалізації даної концепції мають бути забезпечення відповідності об’єктів ФМ типам позанормативної поведінки за ознакою кримінального характеру, тотальності; імператив відповідності вимог ФМ стану проблем з певним типом позанормативності фінансової поведінки. Визначені завдання-напрями розвитку системи ФМ в системі ДФК не є відокремленими, їх змістовна та процесуальна єдність дозволяють досягнути головного результату – удосконалення дієвості ДФК в частині забезпечення зниження рівня ризиків національної фінансової системи, зменшення ймовірності накладення індивідуальних та конвенціональних санкцій, підвищення керованості фінансової сфери та соціально-економічних процесів в національній економіці. Подальший розвиток досліджень в даній сфері пов'язаний із необхідністю конкретизації механізмів реалізації визначених у концепції завдань.

 

Література.

1. Буткевич С. А. Легалізація злочинних доходів і корупція: реальні та потенційні загрози / С. А. Буткевич // Правничий часопис Донецького університету. – 2013. – № 2. – С. 135-142.

2. Куришко О. О. Особливості розвитку системи фінансового моніторингу в Україні / О. О. Куришко // Актуальні проблеми економіки. – 2012. – № 1. – С. 267-275.

3. Берізко В. М. Щодо питання понятійного апарату «фінансовий моніторинг» / В. М. Берізко // Право України. – 2006. − № 12. – С. 52–53.

4. Глущенко О. О. Антилегалізаційний фінансовий моніторинг: ризик-орієнтований підхід : монографія / О. О. Глущенко, І. Б. Семеген; ред.: Р. А. Слав'юк; Ун-т банк. справи Нац. банку України. – Київ: УБС НБУ, 2014. – 386 c.

5. Yeoh, P. (2014). Enhancing effectiveness of anti-money laundering laws through whistleblowing. Journal of Money Laundering Control 17(3): 327-342. DOI: 10.1108/JMLC-06-2013-0020.

6. Manning, G. A. (2005) Financial investigation and forensic accounting. 2nd ed. Boca Raton, FL: Taylor & Francis Group.

7. Mei D., Ye Y., Gao Z. (2014) Literature Review of International Anti-Money Laundering Research: A Scientometrical Perspective. Open Journal of Social Sciences, 2: 111-120. http://dx.doi.org/ 10.4236/jss.2014.212016.

8. Yepes C. V. (2011). Compliance with the AML/CFT International Standard: Lessons from a Cross-Country Analysis. IMF Working Paper WP/11/177.

 

References.

Butkevich, S. A. (2013) "Money laundering and corruption: real and potential threats", Pravnychyi chasopys Donetskoho universytetu, vol. 2, pp. 135-142.

Kuryshko, O. O. (2012) "Features of development of system of financial monitoring in Ukraine", Aktualni problemy ekonomiky, vol. 1, pp. 267-275.

Berizko, V. M. (2006). "To a question of a conceptual framework "Financial monitoring", Pravo Ukrainy, vol. 12, pp. 52-53.

Hlushchenko, O. O. and Semehen, I. B. (2014). Antylehalizatsiinyi finansovyi monitorynh: ryzyk-oriientovanyi pidkhid [Anti-laundring financial monitoring: risk -based approach], the University of Banking of the National Bank of Ukraine, Kiev, Ukraine.

Yeoh, P. (2014), Enhancing effectiveness of anti-money laundering laws through whistleblowing, Journal of Money Laundering Control, vol. 17(3), pp. 327-342. Manning, G. A. (2005), Financial investigation and forensic accounting. 2nd ed. Boca Raton, FL: Taylor & Francis Group.

Mei, D., Ye, Y. and Gao, Z. (2014), Literature Review of International Anti-Money Laundering Research: A Scientometrical Perspective. Open Journal of Social Sciences, vol. 2, pp. 111-120.

Yepes, C. V. (2011). Compliance with the AML/CFT International Standard: Lessons from a Cross-Country Analysis. IMF Working Paper WP/11/177.

 

Стаття надійшла до редакції 19.08.2014 р.