УДК 005.915:341.221.27

 

С. М. Фролов,

д.е.н., професор кафедри фінансів, Сумський державний університет

М. А. Деркач,

к.е.н., заступник, Сумська ОДА

 

 

РОЗВИТОК СИСТЕМИ МІЖБЮДЖЕТНИХ ВІДНОСИН В УКРАЇНІ НА ОСНОВІ ВПРОВАДЖЕННЯ МАКРОРЕГІОНІВ

 

THE DEVELOPMENT OF THE INTERGOVERNMENTAL RELATIONS IN UKRAINE BASED ON THE IMPLEMENTATION OF MACRO REGIONS

 

Анотація: Досліджено  особливості  міжбюджетних відносини  в Україні з урахуванням специфіки фінансування розвитку прикордонних територій і запропоновано алгоритм розвитку системи міжбюджетних відносин на основі впровадження макрорегіонів.

 

Abstract: There are examined the features of intergovernmental relations in Ukraine with specifics of funding border areas’ development. Also an algorithm of intergovernmental relations’ development based on the implementation of macro regions is proposed in the paper.

 

Ключові слова: бюджет, міжбюджетні відносини, бюджетний процес, макрорегіони.

 

 

I. Вступ. Розвиток прикордонних територій є важливим аспектом регіональної політики держави, реалізація якого неможлива без адекватного фінансування. Важливим джерелом фінансування розвитку прикордонних територій є  кошти місцевих бюджетів. Втім, даний інструмент фактично не використовується, що пов’язано з багатьма факторами, у тому числі і з недосконалістю поточної системи міжбюджетних відносин. При наявності значної кількості зобов’язань у місцевих бюджетів з фінансування соціальної сфери (до 80% обсягів витрат місцевих бюджетів становлять саме видатки на соціальні програми) і обмеженості власної дохідної бази, місцеві органи влади не мають можливості проводити самостійну політику розвитку, повністю залежачи від держави та її політики. Відсутність або обмеженість власних фінансових ресурсів означає неможливість реалізовувати стратегічні програми економічного розвитку. Фактично місцевий бюджет з механізму розвитку регіонів перетворився на інструмент, який ледь забезпечує їхнє виживання. При чому мова йде про виживання лише сьогодні, з повною невизначеністю щодо майбутніх перспектив. Відсутність прогнозованості і стабільності, недостатній рівень доходів, надмірне витратне навантаження – це лише незначна частка проблем, що накопичились у місцевих бюджетів та міжбюджетних відносин, без вирішення яких гармонійний розвиток регіонів та прикордонних територій неможливий.

Незважаючи на цілу низку реформ на протязі багатьох років, сфера міжбюджетних відносин на сьогоднішній день характеризується цілим рядом невирішених проблем, аналіз яких дає підстави для визначення концептуальних засад розвитку міжбюджетних відносин.

Теоретичні і методологічні  аспекти побудови ефективної бюджетної політики на рівні держави і регіонів, становлення міжбюджетних відносин досліджені в працях українських вчених І.Алєксєєва, С.Буковинського, П.Буряка, А.Буряченка, О.Василика, В.Геєця, Ю.Глущенко, О.Гордея, М.Долішнього, А.Єпіфанова, В.Кравченка, М.Крупки, О.Кузьміна, М.Кульчицького, О.Лилика, І.Луніної, А.Лук’янченка, В.Опаріна, К.Павлюка, М.Палія, І.Руденко, Л.Тарангул, І.Чугунова, М.Чумаченка, С.Юрія. Проте в наукових працях основний акцент здійснюється на теорії, формуванні методології та ефективного механізму бюджетного регулювання, та мало уваги приділяється практичним питанням забезпечення фінансової незалежності органів місцевого самоврядування.

II. Постановка задачі. Дослідити  міжбюджетні відносини  в Україні, проаналізувати особливості бюджетного процесу  та його проблеми з урахуванням специфіки фінансування розвитку прикордонних територій. Запропонувати  один із алгоритмів розвитку системи міжбюджетних відносин в Україні на основі впровадження макрорегіонів.

III. Результати.

Головною і фундаментальною проблемою досліджуваного комплексу питань є невідповідність задекларованої в бюджетному законодавстві самостійності місцевих бюджетів фактичному стану даної самостійності, що полягає у неможливості проводити власну політику. Така ситуація пов’язана з дисбалансом доходів і витрат місцевих бюджетів. Дохідна база місцевих бюджетів у більшості випадків не відповідає обсягу витрат, які б дозволили виконати покладені на них зобов’язання, частки міжбюджетних трансфертів в доходах місцевих бюджетів   середньому по Україні становить близько 47% і має тенденцію до зростання. При чому, якщо виключити дані по м. Київ (регіон-донор), середній показник буде складати більше 50%. Таким чином, місцеві органи влади не мають іншого виходу як фінансувати необхідні соціальні витрати і сподіватись на отримання трансфертів від держави на покриття інших необхідних витрат соціального плану. При такому стані речей про економічний розвиток регіону, особливо в середньостроковій перспективі говорити не приходиться. Це обумовлює появу ще однієї проблеми – виключно короткострокового характеру формування бюджетів.

Спірними є джерела формування бюджету розвитку місцевих бюджетів, пропоновані в Бюджетному кодексі. Наприклад, доходи від частки податку на прибуток і прибуткового податку з громадян дуже залежні від рівня соціально-економічного розвитку конкретного регіону. Таким чином, створюються умови для поглиблення регіональної диференціації в Україні і незбалансованості місцевих бюджетів через непостійність такого джерела, як податок на прибуток [1].

Слід зазначити, що існуючий розподіл доходів і видатків, згідно з експертною оцінкою фахівців Рахункової палати України за цілим рядом позицій не відповідає законодавчим актам України. Зокрема, норми Бюджетного кодексу України не узгоджені з вимогами Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" й не передбачають поділу доходів і видатків місцевих бюджетів на здійснення власних та делегованих повноважень [2].

При існуючому механізмі організації міжбюджетних відносин, а, точніше, за його фактичною розбалансованістю, джерела покриття навіть поточних витрат залишаються невизначеними та непрогнозованими у часі і залежать від рішень та політики центральної влади. Таким чином, ми маємо справу з чіткою тенденцією концентрації ресурсів розвитку регіонів на рівні центральної влади. Уряд вирішує кому, скільки і на які потреби виділяти кошти. Виходячи з загальної тенденції по скороченню капітальних видатків, перспективи розвитку регіонів, а особливо прикордонних територій, фактично зводяться до нуля. Так, з початком світової економічної кризи були скасовані раніш заплановані субвенції на стимулювання розвитку депресивних територій в розмірі 150 млн. грн. [3].

 

Наведений підхід є доволі спрощеним, який не враховує особливостей конкретного регіону.

Таким чином, реальні потреби того чи іншого місцевого бюджету будуть враховані не в повній мірі. Фактичні витрати на одного мешканця різняться залежно від регіону проживання, що пов’язано з демографічними, економічними, екологічними, природними та іншими особливостями регіонів. Наприклад, існуюча формула розподілу обсягу міжбюджетних трансфертів (дотацій вирівнювання та коштів, що передаються до державного бюджету) між державним та місцевими бюджетами жодним чином не враховує екологічних особливостей того чи іншого регіону при розрахунку нормативів витрат на охорону здоров’я. Очевидно, що промислові міста і зони зеленого туризму мають принципово різні екологічні умови, а, отже, рівень захворюваності і специфіка хвороб теж будуть різні, що, безумовно, повинно відображатись на обсягах фінансування даної сфери.

Вказана формула не враховує ряду супутніх витрат за деякими з базових статей. Наприклад, при визначенні обсягу видатків на освіту не враховуються витрати на утримання закладів позашкільної освіти, логопедичних пунктів, методичних кабінетів тощо.

Деякі складові даної формули на думку фахівців вимагають перегляду та уточнення. Наприклад, не визначені у повному обсязі державні соціальні стандарти та нормативи, які, відповідно до Закону України "Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії", повинні бути базою для розрахунку видатків на соціальні цілі та визначення обсягів міжбюджетних трансфертів [2]. 

Перелічені фактори в кінцевому підсумку призводять до значної необґрунтованої регіональної диференціації доходів і витрат на душу населення.

За даними Державного Казначейства України станом на 01.12.2010, доходи місцевих бюджетів (без урахування трансфертів) на душу населення в середньому по Україні складали 1575 грн, в той час як для Закарпатської області цей показник дорівнював 821 грн., для Волинської області – 904 грн, а, наприклад, для м. Київ його значення складало 4757 грн., тобто перевищувало в 6 разів показники менш розвинених в економічному плані регіонів. За видатками диференціація не настільки значна, втім при середньому обсязі видатків на душу населення в 2888 грн, в Сумській області цей показник складав 2674 грн, а в Черкаській – 3391 грн. (різниця більше 20%, при тому, що ці регіони досить близькі за рівнем соціально-економічного розвитку).

Підсумовуючи аналіз проблем в сфері міжбюджетних відносин України, можна запропонувати їх класифікацію, представлену на рис.1. При цьому виділено фундаментальну причину існування більшості з вказаних проблем – це невідповідність доходів і витрат [4].

 

 

Рис.1.  Проблеми в сфері міжбюджетних відносин

Значна кількість проблем в системі міжбюджетних відносин України, невідповідність законодавчо закладених базових принципів функціонування бюджетної системи і системи міжбюджетного вирівнювання реальному стану речей вимагають комплексної перебудови, реформування і подальшого розвитку міжбюджетних відносин в Україні, для чого пропонується наступний алгоритм (етапи) розвитку системи міжбюджетних відносин в Україні (рис. 2).

Окремо зупинимось на третьому етапі, а саме на принципово новій концепції бюджетних макрорегіонів, оскільки до сьогодні в економічній літературі даний підхід не досліджувався.

Аналіз місцевих бюджетів (доходів та витрат) дозволяє зробити висновок про дуже значну диференціацію регіонів України, що свідчить про непрацездатність поточної системи регіонального розвитку України, основою якого є бюджетна система та міжбюджетні відносини. Це суперечить статті 7 Бюджетного кодексу України, а конкретно принципу справедливості, за яким бюджетна система будується на засадах справедливого і неупередженого розподілу суспільного багатства між громадянами і територіальними громадами.

 

Рис. 2.  Етапи реформування системи міжбюджетних відносин України

 

В таблиці 1 наведено дані по обсягах доходів і витрат місцевих бюджетів без врахування міжбюджетних трансфертів на душу населення, та розрахований нами коефіцієнт співвідношення доходів місцевих бюджетів до їх витрат, щоб визначити рівень невідповідності між зобов’язаннями місцевої влади та її фінансовими можливостями.

 

Таблиця 1.

Доходи (без врахування міжбюджетних трансфертів) і витрати місцевих бюджетів України на душу населення, станом на 01.12.2010 р.

 

Як бачимо, диференціація в рівні фінансового забезпечення між регіонами є дуже значною. За таких умов фінансова автономність регіонів неможлива, що не відповідає задекларованій позиції держави щодо необхідності забезпечення фінансової автономності регіонів як необхідної складової їх розвитку.

Необхідно наголосити, що перш ніж проводити реформи в системі міжбюджетних відносин – розширяти дохідну базу, корегувати формулу розрахунку обсягів бюджетних трансфертів, необхідно створити умови, за яких ці заходи будуть працювати. Головною умовою цього є вирівнювання регіонів України за рівнем фінансової забезпеченості, показником чого, власне, і є коефіцієнт співвідношення доходів і витрат місцевих бюджетів. Звичайно, що за поточної організації бюджетного процесу це неможливо, тому пропонується переглянути структуру бюджетного процесу з метою створення проміжної ланки між державним і місцевими бюджетами у вигляді бюджетних макрорегіонів.

Бюджетний макрорегіон може бути визначений як розрахункова сукупність бюджетів декількох сусідніх регіонів (областей), метою чого є вирівнювання їх за рівнем доходів і витрат на душу населення. 

Сутність запровадження концепції бюджетних макрорегіонів полягає в розгляді (комплексно) бюджетів декількох регіонів з метою забезпечення вирівнювання їх за рівнем доходів і витрат на основі їх аналізу і співвідношення. Це створить передумови для здійснення подальших рівномірних змін в обсягах доходів та витрат на регіональному рівні при розширенні дохідної бази місцевих бюджетів.

Поєднання більш розвиненого регіону з менш розвиненим хоча б на стадії проведення розрахунків вже повинно створити регіон з середніми показниками. Оскільки держава виступає за гармонійний розвиток регіонів та відсутність значної регіональної диференціації – такий захід повністю відповідає державній політиці.

Фактично запропонована концепція макрорегіонів пропонує перерозподіляти ресурси не на рівні центральної влади держави, а на рівні бюджетного макрорегіону. Суть новації полягає в тому, щоб об’єднати бюджети географічно схожих регіонів (областей) в єдиний бюджетний макрорегіон на базі одного-двох потужних в соціально-економічному плані регіонів. В підсумку таких регіонів в державі має бути декілька.

У концепції макрорегіонів пропонується звести до мінімуму потоки коштів з рівня регіонів на центральний  рівень, а в перспективі, з впровадженням новації щодо балансування доходів і витрат місцевих бюджетів – взагалі відмовитись від основної маси державних трансфертів з рівня центральної влади. Тобто сконцентрувати міжбюджетні відносини на регіональному (місцевому) рівні.

Що стосується конкретних рекомендацій щодо створення макрорегіонів, то вони наведені нижче. В якості початкового плану можна обрати систему територіальної організації діяльності Рахункової палати України, яка нараховує вісім територіальних управлінь, що охоплюють області України та м. Київ і Севастополь.

Спробуємо проаналізувати, яким чином зміниться розмір доходів і видатків місцевих бюджетів (без міжбюджетних трансфертів) на душу населення, а також рівень забезпеченості власними ресурсами у випадку механічного впровадження макрорегіонів за схемою організації територіальних управлінь Рахункової палати України (таблиця 2).

Таблиця 2.

Доходи і витрати місцевих бюджетів України на душу населення при механістичному впровадженні макрорегіонів за схемою організації територіальних управлінь Рахункової палати України

 

Як бачимо, розрахунковий розподіл рівня забезпеченості власними ресурсами став більш рівномірним, втім все рівно є декілька явних аутсайдерів – Центральний макрорегіон (0,37), Західний (0,35) і Закарпатський (0,3). При цьому Столичний макрорегіон має показники значно вищі за решту регіонів. Співвідношення доходів і витрат по Столичному регіону значно перевищує середні за Україною показники і складає 0,87. В основному таке значення коефіцієнту обумовлене відносно великим рівнем доходів, що генерує даний макрорегіон. Інші макрорегіони характеризуються показниками, що наближені до середніх, що і становить кінцеву ціль створення макрорегіонів.

Тому необхідно переглянути склад макрорегіонів з метою більш рівномірного розподілу як за показниками бюджетними, так і за чисельністю населення. Таким чином отримаємо перелік макрорегіонів та їх показників представлений у таблиці 3.

Таблиця 3.

Доходи і витрати місцевих бюджетів України на душу населення при механістичному впровадженні макрорегіонів за удосконаленою схемою

 

Таким чином, розподіл бюджетних макрорегіонів, що представлений в таблиці 3  є оптимальним з точки зору поставленої мети – первинного вирівнювання бюджетних регіонів за рівнем доходів і витрат та їх співвідношенням, що відкриває можливості для ефективної реалізації необхідних реформ у сфері міжбюджетних відносин без негативних наслідків для регіонів України

IV. Висновки. Аналіз, проведений в роботі, показав на критичну масу недоліків наявних в поточній організації міжбюджетних відносин в Україні, а головне на те, що її фактичний стан не відповідає принципам бюджетної та регіональної політики України, які декларують фінансову самостійність регіонів та необхідність їх гармонійного та рівномірного розвитку. В роботі запропоновано алгоритм розвитку системи міжбюджетних відносин в Україні, що складається з чотирьох етапів. Принциповою новацією є пропозиції щодо впровадження бюджетних макрорегіонів, головною метою яких є первинне бюджетне вирівнювання, тобто ліквідація значного розриву в соціально-економічному розвитку.

Запровадження бюджетних макрорегіонів створить необхідне підґрунтя для реалізації комплексу заходів по удосконаленню системи міжбюджетних відносин в Україні, як-то розширення дохідної бази місцевих бюджетів, оптимізація та уточнення витрат місцевих бюджетів, зміна структури бюджетних трансфертів, децентралізація міжбюджетних відносин тощо.

 

Література

1. Бюджетний кодекс України // Відомості Верховної Ради України (ВВР), 2010, N 50-51,  ст.572.

2. Централізація в міжбюджетних відносинах гальмує розвиток регіонів [Електронний ресурс] / Режим доступу: http://www.ac–rada.gov.ua/control/main/uk/publish/article/1433597?cat_id=411

3. Бураковський І. 100 днів діяльності української влади в новому форматі: оцінка дій в контексті дотримання демократичних цінностей [Електронний ресурс] / Режим доступу : http://zgroup.com.ua/article.php?articleid=521

4. Бюджетний менеджмент [Текст] : підручник / В. Федосов, В. Опарін, Л. Сафонова та ін.; за заг. ред. В. Федосова. – К.: КНЕУ, 2004. – 864 с.

  Стаття надійшла до редакції 12.12.2011 р.